《国家审计与国家治理–刘家义讲话》

国家审计与国家治理–刘家义讲话

国家审计与国家治理

来源：时间：2011-8-914：09：07作者：阅读365次

国家审计与国家治理

——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话

刘家义

（2011年7月8日）

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各位理事、各位代表：

下午好。衷心感谢大家长期以来对审计工作的关心和支持，感谢大家对中国审计学会发展的帮助和指导，感谢大家为深化中国特色社会主义审计理论体系研究所贡献的智慧和力量。

三年来，中国审计学会坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，紧紧围绕审计中心工作，及时总结审计工作的新实践以及实践中遇到的新情况和新问题，深入研究审计的本质和规律，为审计实践提供了及时和有效的指导。与此同时，学会各项制度建设也在不断加强和完善，学会的广泛性和代表性有很大提升，为学会的可持续发展打下了很好的基础。

做好“十二五”期间的审计工作，更好地发挥审计的“免疫系统”功能，需要不断总结和深化国家审计实践，不断丰富和创新国家审计理论。借此机会，我想就国家审计和国家治理问题与大家作些探讨。

一、国家审计是国家治理的重要组成部分

马克思主义国家学说告诉我们，国家职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。要有效实现国家职能，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，就必须以公开性为原则，建立起有效的权力配置和监督制约机制，使各项权力处于一种相互制衡状态。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。

人民通过法律，把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家，国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。其中，对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。

（一）从历史发展过程来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分。长期以来，我们有两种认识，一是认为审计产生于会计又监督会计，从单一或狭隘的技术层面看，这是对的；二是认为审计是民主法治的产物和推动民主法治的工具，从现代国家审计的单项功能看，也是完全正确的。但从审计产生、发展的深层动因看，两种认识又有值得商榷的地方。例如对于资源环境审计、绩效审计、领导干部经济责任审计等等，又如何能看作是审计或监督会计呢。在中国古代西周，在西方封建君主制时期，谈不上有真正意义上的民主和法治，但是却都有审计。所以，从深层次原因看，国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。我国古代国家审计的最高目标是维护皇权，强化中央集权的专制统治，保证中央有关政治、经济、军事和文化等方面律令畅通。西周设置宰夫“掌治朝之法”，其考核、监督百官的职能已十分明确。之后审计与对官吏治绩的考核，与行政监察之间的结合日益紧密，明清时期形成了融监察、审计于一体的比较严密的监督体系。欧美各国的国家审计也殊途同归：尽管在体制上各有特色，但都通过独立、主动地行使监督职权，在促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展等方面发挥着独特作用，成为国家治理的重要方面。所以，世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位。

中外审计发展的历史反复证明，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中有着重要的地位和作用。新中国国家审计经过近30年的发展，逐步明确了通过发挥审计“免疫系统”功能，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，实现维护人民群众的根本利益的目标，从而清晰地确立了其在国家治理中的定位。保障国家安全和实现社会稳定，要求国家审计关注国家安全问题；维持国家内部秩序和实现依法治理，要求国家审计履行用权力制约权力、维护法律秩序尊严的神圣职责；实现国家和社会科学发展，要求国家审计不断地为国家治理的完善和改进发挥建设性作用；国家治理的顺利运转和公民民主权利的实现，要求国家审计为公民参政议政提供真实可靠的信息，并督促政府明确责任、落实责任。中国审计署上述观点得到了世界审计组织的广泛认可和赞同，而且体现在《世界审计组织战略规划（2011—2016）》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。

（二）从政治制度设计看，国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。其中决策系统的主要功能是围绕国家治理目标进行信息的分析和处理，制定可行性方案并进行评估，在此基础上确认决策事项和决策目标，对方案进行选优和决断，对整个决策过程进行协调和控制，并形成最终决策。执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务。监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况实施奖惩措施，进行区别激励。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。

哈罗德·孔茨认为，控制就是按照计划标准衡量计划的完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。依据我国宪法和审计法的规定，国家审计机关通过对各级政府及其各部门的财政收支、金融机构和企业等市场主体的财务收支的监督，促进政府各项重大决策贯彻落实，并服务于各级人大对本级预算执行及其他财政收支的监督。同时，审计机关向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权和参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效的社会监督。在我国现行制度下，国家审计机关还直接为执政党服务，接受有关部门委托，对党政领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，促进其守法守纪守规尽责。

（三）从审计运行机制来看，国家审计有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要意义。虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但是实现良好的治理，即实现善治或者善政，是各个国家的共同追求。一般来说，善治包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征，将这些特征归纳起来，广泛认可的良好国家治理的主要标准：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。无论国家治理模式和最高审计机关的隶属关系如何，国家审计通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而在改善国家治理、实现科学发展等方面发挥着积极作用。

随着审计的发展进程，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。现代各国国家审计的实践，其视野早已超越了财政财务收支的范围，而是以查核相关资料为主要手段，以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为主要内容，以审计查实的数据和事实为依据，顺延着财政财务收支的线索，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。这些年来，我国审计机关着眼于经济社会发展大局，围绕党和政府的中心工作，依法对相关财政财务收支开展审计监督，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题。在审计过程中，国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，始终立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足宏观全面、坚持微观查处，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性。这些既是审计理念不断创新的结果，也是审计在实践发展基础上形成的基本特征。

（四）从增强治理绩效来看，国家审计通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处。按照“全面审计、突出重点”的要求，国家审计机关对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。

同时，国家审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动进一步深化改革。渐进性的改革总体思路，意味着现行经济社会管理体制、运行机制和相关制度必须不断与时俱进地改革完善。国家审计以其独立超然的地位，没有既得利益的羁绊，在审计查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。由此累积的结果，必将推进经济社会制度的不断完善。

当前，实现国家良好治理、维护国家安全是各国人民共同的要求和愿望。国家审计作为依法用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制制度的集合，具备预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统”。从国家治理的角度看待国家审计，就为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计发展规律和推动国家审计科学发展，提供了更宽广的视野和平台。

二、国家审计对完善国家治理具有重要作用

实现国家的良治是国家发展的客观需要。当今世界，无论各个国家国体和政体如何不同，国家审计都是作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。

（一）国家审计是监督制约权力运行的重要措施。

权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则。一个国家要实现对各项公共事务的有效控制、管理和服务，首先应做到的就是用权力制约权力，防止滥用权力现象的发生。当权力得不到有效的控制和制约时，国家也就没有了应共同遵循的价值标准、道德体系和法律依据，国家政权也必将走向灭亡。

国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力，通过执行法定的监督、揭示和评价等职能，将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配。如，英国议会于1866年以法案形式明确，政府的一切收支应由代表议会、独立于政府之外的主计审计长实施审查，主计审计长由英王任命，但只有经过议会两院的一致同意，才能令其辞退。美国在2003年6月发布政府审计准则时称，公共资源使用的责任观念是国家管理程序的关键，是健康民主制度最基本的要素。

（二）要进一步突出重点，在更高层次上发挥审计监督作用。国家治理涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到体制机制创新、反腐倡廉建设等各个方面。国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。一是要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，促进各项决策部署落实到位；加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计，促进结构调整和优化；加强对科技和自主创新投入的审计监督，促进科技成果向现实生产力转化；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全，在推动经济发展方式转变、服务科学发展中发挥更大作用。二是要促进改善民生。改善民生，是加强和创新社会管理的需要。审计工作要更多地关注涉及群众切身利益的热点、难点问题，把关系到民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野之中，继续加大对财政投入较多、资产额度较大、关系国计民生的重点领域、部门、资金和项目的审计力度，加大对扶贫资金、社保资金、环保资金等专项资金的审计力度，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理分配，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。三是要推进法治建设。要通过对政府部门财政、财务收支情况的审计，揭示法治不健全、有法不依等问题，揭露和查处违法乱纪行为，促进强化对权力运行的制约和监督，促进法律得到严格执行，推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。四是要推动深化改革。各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，积极提出深化改革、完善制度的审计建议，并促进改革措施的落实。五是要促进反腐倡廉。认真研究和分析腐败案件发生的特点和规律，准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节，及时揭示和查处重大侵害群众切身利益问题、重大违背国家政策问题、重大铺张浪费和损失浪费问题以及滥用职权、贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件，进一步规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设。

（三）要进一步改进方式，不断提升服务国家治理的水平和绩效。服务国家治理，首先要努力提高服务水平，不断探索和创新审计方法和途径，推动传统审计向现代审计转变。一是努力培养战略思维、辩证思维、开放思维和创新思维，谋划审计工作发展的新思路。围绕主题和主线，从促进经济社会科学发展的高度谋划审计工作，不断提高科学判断能力、监督保障能力、建言献策能力和促进发展能力，更加积极、主动和有效地发挥审计的“免疫系统”功能。二是以加强计划管理为先导，切实做到围绕中心、服务大局，把握审计工作发展的新方向。在当前及今后一段时间，在审计计划的编制中要落实中央加强和改善宏观调控、加快经济结构战略性调整、完善基本公共服务、创新社会管理机制、加大改革攻坚力度、拓展国际经济合作空间等中心任务，并根据不断发展变化的形势要求，适时确定、调整和下达审计任务，切实增强审计工作的灵活性和适应性。三是以改进组织方式为保障，积极做好审计资源整合，构建审计工作发展的新格局。要在结合上下功夫，将专项审计、预算执行审计和经济责任审计等不同领域的审计项目有机结合起来，推进审计成果的全方位、多角度运用。要积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式，不能单纯地就账查账、就事论事。要加强审计资源的整合，采取整合分工、上下联动、重点攻关的方式，集中力量打“攻坚战”。四是以保证审计质量为核心，督促审计发现问题的整改，取得审计工作发展的新成效。将督促整改作为审计的一个重要环节抓好抓实，发现一个问题，就推动解决一个问题，一步一步踏踏实实地促进解决经济发展方式转变中的矛盾和困难。要更加注重在审计过程中及时指出问题，及时促进纠正问题，及时促进规范管理，从源头杜绝问题的发生，切实提高审计监督效果。五是以深化政务公开为基础，加大审计结果公告力度，形成审计工作发展的新局面。要在不涉及国家安全和秘密的前提下，加大审计结果公开力度，推动公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下。通过公民的参与和监督，使其更多地了解政府管理者对公民责任的履行情况，了解其是否真正代表民意来开展工作，从而促进提升政府治理水平。六是进一步改进审计机关内部治理水平，提高依法审计能力，打牢审计工作发展的坚实基础。审计能力直接关系到国家审计在国家治理中发挥作用。《黄帝内经》讲：上工治未病，治其未生，治其未成，治其未发，治其未传，治其未复。所以，要未病先防、既病防变、已病早治、瘥病防复。良好的国家治理，就是要使国家这个系统健康运行，作为国家治理内生“免疫系统”的国家审计，要充分发挥其作用，就要不断提高能力，努力成为“上工”。当前，要在审计队伍中着力提升“五种能力”：第一，提高学习实践能力，坚持把实践作为检验学习成果的第一跑道，不断提高审计队伍的实战能力，努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。第二，提高依法办事能力，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，严格审计处理处罚，坚持用科学发展的观点对待审计发现的问题，实事求是、客观公正地做出处理和判断，杜绝工作中的随意性。第三，提高科学管理能力，用科学的理念、科学的制度、科学的方法和手段来实施审计管理，将目标、责任、考核监督贯穿于业务管理制度、质量控制制度、资产管理制度、人事管理制度等制度体系中，并实现其协调运作，提高管理的科学化、规范化水平。第四，提高开拓创新能力，更加自觉、更加坚定地坚持解放思想、与时俱进，加强审计理论研究和工作创新，不断用新的思路谋划审计发展，用新的举措完善审计制度，用新的方法推进审计实施，用创新的思维和办法应对、解决审计工作出现的新情况、新问题，推动审计工作理念创新、思路创新、理论创新、机制创新和方法创新。第五，提高拒腐防变能力，要把廉政建设作为审计工作的“生命线”，把廉政纪律作为审计工作的“高压线”，严格执行“八不准”审计纪律和各项廉政规定，依法有效履行审计监督职责。

各位理事、各位代表，以上是个人几点不成熟的想法，欢迎大家批评指正。谢谢大家。