《水利工程环境影响评价法制的缺陷与对策》

水利工程环境影响评价法制的缺陷与对策

摘要。随着水利工程建设数量的迅速增加，建立和完善我国的水利工程环境影响评价法制显得十分紧迫。文章以水利工程环境影响评价法制相关概念为研究起点，结合我国水利工程建设的实际情况，深入分析了我国水利工程环境影响评价法制存在的主要缺陷，指出了完善我国水利工程环境影响评价法制的相关对策。

关键词：水利工程;环境影响评价;法制研究

水利工程并不总是有利的，特别是建设过程中和建成后对流域内资源、生态因素的整体改变必然造成不同程度的环境影响［1］。国际大坝会议连续将环境问题作为研讨主题，也从侧面说明水利工程环境影响的重要性和紧迫性。我国虽然已经建立起环境影响评价法制，但是政府、社会和企业往往基于水利工程的重要经济价值，而忽略其环境影响法制。因此，进一步分析和完善我国水利工程环境影响评价法制，对激发工程建设方的环境责任意识，实现环境影响评价法制的对水利工程建设的规范作用具有重要意义。

1水利工程环境影响评价法制的概念基础

1.1水利工程

水利工程又称水工程，是通过控制与调配自然界的各种水资源，实现除害兴利目的而建设的工程［2］。水是生命之源，是人类生产和生活必须的基本资源，但是自然界的水资源状态并不完全符合人类需求。通过修建水利工程，可以有效控制水流，调节和分配水量，防止洪涝灾害，使有限的水资源满足人类生活和生产的需要。

1.2环境影响评价

环境影响评价（environmentalimpactassess-ment）简称环评（eia），是一项旨在对环境影响进行有效控制，减少建设项目环境污染和影响，维护人类健康和生态平衡的制度［3］。具体而言，环境影响评价就是对新建工程项目可能对周围环境造成的不利影响预先进行评估，并根据评估结果对原计划进行修改，以期将环境不利影响降到最低程度。环境影响评价作为一种导向性的评价，不同国家对环境影响评价的格式和规范往往也有所不同。

1.3环境影响评价法制

法制可谓是一个历史悠久的名词，这也造就了人们对其意义和作用上的理解有所不同。本文中的法制侧重于国家的法律制度，也就是环境影响评价领域的相关法律制度。我国的环境影响评价制度始于20世纪九十年代初期，1992年水利部和能源部联合颁布的sl45-92《江河流域规划环境影响评价规范》可谓开创了我国环境影响评价的制度建设先河。随后，人大常委会和国务院又制定和颁布了一系列的相关法律法规，我国的环境影响评价制度逐步确立。另一方面，由于缺乏严格的监督机制，环境评价在一些地方仍然形同虚设，并为此付出了沉重的环境代价。

2我国环境影响评价法制的缺陷

2.1重形式、轻结果的倾向突出

截止2014年底，我国共有212万多个建设项目依据环境影响评价制度进行了环评，环评覆盖率达到了99.7%，环境影响评价工作取得了长足的进展［4］。另一方面，环境影响评价领域重形式、轻结果的倾向依然突出。例如，在2005～2015年的10年间，国家环保总局通过历次环境影响评价执法检查活动共清查出水电领域的违法开工项目521个。其中的大部分项目已经通过项目立项审批，但是环境影响评价报告都没有得到相关部门的批准。

2.2公众参与度低、实际效果不佳

我国早在2006年就颁布和实施了《环境影响评价公众参与暂行办法》，而《环评法》也赋予社会公众参与环境影响评价的基本权力，但是在实际执行过程中仍然存在诸多缺陷［5］。例如，我国社会公众参与水利建设项目环评的范围过窄，不利于监督功能的有效发挥;公众参与的时间往往在项目审批与公示期间，参与的时间过晚;此外，还存在参与方式单一，参与程序缺乏规范和法律保障等一系列问题，所有这些都影响到公众参与的积极性和实效性。

2.3环境影响评价法的对象、内容和程序存在不足

首先，我国水利工程建设项目的环境影响评价对象在范围上仍存在局限性。例如，现行的立法仍然没有将重大的决策和相关政策的制定和实施列入评价范围;在环境影响评价中缺乏覆盖各个建设阶段的评价，比如项目建成后的跟踪评价与后评价等。其次，在评价内容方面，替代方案作为环境影响评价的重要内容一直为发达国家重视，但是我国的《环评法》中并没有对替代方案做出明确界定。最后，在评价程序方面，我国在水利工程建设领域由于缺乏有效的听证会制度，不能保证环境影响的评价单位本身的独立性和中立性，在环评报告的审批方面还存在诸多问题，并最终影响环评结论的科学与公正。

2.4缺乏环境公益诉讼法制保障

由于缺乏相应的法制保障，我国水利工程建设环境公益诉讼仍然存在诸多困难，主要表现在以下几个方面：首先，由于起诉资格的限制，使诸多致力于环境公益的社会人士被阻挡在利用法律手段维护环境的大门之外。其次，高昂的环境诉讼费用也影响了社会公众提起公益诉讼的愿望。因为提起诉讼就需要经济投入，不仅需要缴纳诉讼费，还包括律师费、交通食宿等诸多费用，这不是个人或社会团体能够承受的。最后，由于环境污染或破坏造成的社会公众利益损害之间的因果关系判断对专业技术要求很高，需要专业的环境监测机构提供。因此，环境公益诉讼普遍面临着取证难的问题。

2.5缺乏有效的司法监督机制

我国的环境影响评价监督主要通过环保部门的行政监督来完成［6］。当前，我国的环保部门和水利工程建设单位在环评工作上属于具有行政上下级的特殊关系，这也就造成环保部门和建设单位都将环评工作视为一种“任务”或“程序”，这极大影响了环评工作的作用。由此可见，单纯依靠行政监督并不能达到目的，在水利工程环境影响评价领域引入必要的司法监督机制势在必行。

［6］库尔班•艾克木，阿斯古丽•吐尼亚孜.水利工程对生态环境影响评价［j］.水利科技与经济，2015（06）：75-77.

［7］段家贵.水利工程生态环境影响评价的指标体系研究［j］.水利规划与设计，2014（05）：51-52+60.

［8］孟冬梅.新疆少数民族地区水利水电工程环境影响评价公众参与探讨［j］.水资源保护，2011（05）：127-130.