《谈城市土地储备制度中的难点与对策》

谈城市土地储备制度中的难点与对策

城市经营、土地储备与土地金融——兼论经营、储备与资金循环机制刘维新/张红

【专题名称】

城市经济、区域经济【专题号】

f107【复印期号】

2002年01期【原文出处】

《中国房地产金融》（京）2001年10期第6～11页【作者简介】

刘维新中国社会科学院研究员，北京100053张红清华大学房地产研究所讲师，经济学博士。北京100084【内容提要】

随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，为突破建设资金瓶颈，实现城市建设事业的持续快速健康发展指明了方向。同时，为了合理调控土地市场供求关系，加强对土地一级市场的垄断、建立土地储备制度是城市经营的主要内容。论述了经营城市的概念与内涵，探讨了经营城市与实施土地储备制度的关系，并从土地金融的角度对经营城市与土地储备的运行机制等进行了研究、分析，提出了相关发展建议。

【关键词】

经营城市/土地储备/土地金融

中图分类号：f293.2文章编号：1006-7388（2001）10-0006-05文献标识码：a

城市经营，有的称“经营城市”，其核心是以土地资本、基础设施为经营对象。两种称谓，本质是一致的。随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在纳入人们的视野并逐步成为大家的共识。即要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。经营城市的核心是运营城市空间资源，尤其是土地资本，因此，建立与完善土地储备制度、合理调控与配置土地资源是经营城市的重要环节。因为，城市的一切活动都要依赖于土地。土地供给具有稀缺性，其外延式供给是有限的。只有相当数量的土地资源、资产集中在政府的储备库里，进行土地优化配置，才能形成土地利用布局适当、效果合理及综合效率最高的模式。

近年来，有许多城市从经营城市的角度出发，通过建立和实施土地储备制度，从整体上提高城市土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益，积极进行经济运行机制创新，依靠市场运作增加基本建设投资，加快城市基础设施建设，使城市经济发展进入了新阶段。

1经营城市的概念与内涵

树立政府经营城市的新理念，是在市场经济条件下城市政府职能转换的客观要求，也就是说，城市政府要从行政指令的管理方式转变为以法律法规为基础的经营管理，任何工程项目的建设，都要讲究效益，包括经济、社会和环境三个方面的效益。经营城市就是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本（如道路、广场冠名权）等进行集聚、重组与运营，从而获得收益。

政府要充分利用公共设施建设、经济调控政策和社会保障职能，不断提高城市土地资本及地域空间作用的效益，在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。经营城市的目标是降低投资成本，广泛吸纳生产要素，发展市场主体，以城市的发展带动整体区域经济发展与社会进步。随着市场机制的建立和完善，城市经济的运行，主要不应该依靠行政手段，而要依靠价值和政策法规的规范性，依靠城市的聚集性、开放性和信息的广泛性。这“四性”的存在，为城市政府经营城市提供了前提条件，城市的地域空间资源使城市政府经营城市成为可能。因此，树立城市政府经营城市的新理念，是跨入新世纪后，城市政府领导必须具备的一种战略观念和基本素质（注：刘维新，《经济日报》，2000年10月12日。）。

经营城市的对象是土地资本和地域空间，要素是经济功能、经济容量、城市形象和投资环境。要经营好城市，必须在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到城市规划、发展、建设、管理的全过程，从整体上推动城市经济持续快速健康发展。

要以企业为中心经营城市。企业是城市经济的细胞，是城市财政收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的中心。为此，必须把为企业创造最佳的发展环境作为经营城市的出发点，努力改变计划经济时期多元分割的城市经济运行格局，打破所有制界限，促进多种经济成分相融合；打破隶属关系界限，为中央企业、省属企业、外来企业和市属企业营造同样的发展环境；打破产业界限，鼓励城市中心的企业从第二产业向第三产业转移，调整城市产业布局；打破城乡界限，促进城区工业企业向城郊转移，开辟新兴工业园区，推进城乡一体化建设。

要以经营手段建设城市。城市建设是城市社会经济发展的基础。要遵循市场经济规律，用经营手段运作城市建设：一是盘活土地资本存量和国有资产存量，利用前人积累的物化资本建设城市；二是积极进行开源节流和资本运作，推进股份制改造，通过证券市场筹集当代资金，使之转换成为城市建设和工业发展的投入；三是努力争取银行信贷资金，通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式，把未来的资金转换成为现实投入。

要以经营方式管理城市。经营城市的重点是城市空间要素和环境要素。应坚持以人为本，努力营造良好的生活环境。对旧住宅小区、小街道进行全面改造，加大绿化美化的力度，建设标志性工程，把城市形象提高到一个新的层次。同时，为了吸引中外投资者，还应着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境和政府服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力。

要以经营眼光规划城市。经营城市的关键是特色和规模。应按经营城市的思路规划城市发展，努力塑造独特的城市形象，争取以特色创名牌城市。在规模上，要结合城市发展进程，有计划地全面改造城区基础设施，对建成区域进行功能改造和升级；争取适时调整行政区划，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点，优化城市生活环境和经济布局，形成土地资本利用效率最大化的城市规模。

2经营城市与土地储备的关系

土地储备制度是政府为提高对市场变化的敏感度，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，以满足各类建设用地需求，合理调控土地市场供求关系的管理制度。面对城市功能发生深刻变化的新情况，要使城市经济得到快速发展，就必须按照市场经济规律，综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置容量和效率的最大化、最优化。经营城市与土地储备的关系体现在以下方面：

2.1运营与基础的关系

在传统习惯思维中，城市只是给人们提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，政府对它只投入、不收益，只建设、不经营。在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应当看到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上就是政府最大的一笔有形国有资产。因此，运营与土地储备的关系，就是运营与基础的关系，其实质是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。为此，我们要强化经营城市理念，努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营性资产的转变，从把城市建设作为社会公益事业到资本经营的转变，从把政府部门作为出资者到经营者的转变。

2.2运营与增值的关系

随着城市规模的扩大和功能的完善，城市建设所需资金越来越巨大，依靠财政搞城市建设的路子已越来越举足维艰。要摆脱传统城市建设的困境，必须走经营城市之路。只要符合政府所追求的“社会公益事业总量不断增加”的目标，城市建设就应该放开市场。我们要彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，努力开辟城建资金来源。运营与土地储备的关系，实质是运营与增值的关系。

近年来，经营城市的思想已经在各地城市建设中得到实践并受益匪浅。以长沙市为例，作为中南地区最大的广场五岭广场的建设耗资8000多万元，但是政府没有投入1分钱。广场建设开工伊始，政府储备的原来只有不到10万元1亩的周边地价便节节攀升。还在动工阶段，第一批20余亩土地以每亩45万元的价格协议出让；其后又分别以每亩50万元和68万元的地价出让了两宗土地，成功地筹集了2000多万元启动和周转资金；广场竣工后，周边土地每亩定价70万元，也成了抢手货（注：李大为，《我国近年的城市建设回顾》，中宏网，2001年4月。）。由此可见，庞大的土地资产本身就是一座金矿，迫切需要开采、经营，以更多地转化成价值形态和货币形态。

2.3运营与聚财的关系

经营城市包括盘活存量资本和搞活增量资本。在具体操作中，要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。运营与土地储备的关系，是运营与聚财的关系。

在社会主义市场经济条件下，土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上，尽可能地满足城市建设用地。对城市建设用地，要实行政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财，除国家有明文规定外，企事业单位建设用地一律实行使用权转让，强化经营城市理念，广辟城建资金来源。

3在市场经济条件下土地储备的意义和作用

3.1宏观调控与储水池作用

实行土地有偿使用制度改革后，土地的资产效益得到了广泛的认同。但同时应该看到，我国城市范围内大量的存量土地是在计划经济体制下通过行政手段划拨给使用者的。因此，作为重要生产要素的土地得不到合理配置，发挥不出最大的经济效益。从这个角度上讲，“城市土地使用还远没有纳入商品经济的轨道，更谈不上利用市场机制在土地使用者之间调剂余缺”（注：刘维新，《我国城市土地及其使用结构》，城镇经济，1988年。）。面对这样的情况，在没有雄厚的土地储备作后盾的背景下，政府的宏观调控措施就不可能发挥作用。在市场经济条件下，从经营城市的角度出发，土地储备具有重大的理论意义和实际作用。

建立土地储备制度，可以使城市各类闲置、分散土地全部入库，由土地储备机构统一管理。依据土地储备状况，政府可以根据城市规划和土地利用开发计划，定时定量地将储备土地投入市场，使土地总量得到严格控制，避免土地市场价格的大幅波动，引导市场健康有序发展。

3.2调整城市用地结构，强化耕地保护的作用

[4]李涛.制度创新[n].中国国土资源报.

[5]李莹.手中有地，心里不慌[n].中国国土资源报.

[6]黄云.土地储备与特色[n].中国国土资源报.^nu1