《完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度》

完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），深刻阐述了构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性，提出了构建社会主义和谐社会的指导思想和目标任务，对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会作了全面部署和安排，也明确了财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。基本公共服务均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，是落实以人为本的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。我国公民无论居住在哪个地区，都有平等享受基本公共服务的权利。财政是政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、体制保障和政策手段，在推进基本公共服务均等化、构建社会主义和谐社会过程中责无旁贷也大有可为，必须切实有效承担职责，积极发挥作用。

一、调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域

满足公共需要、提供公共服务是公共财政的重要特征。在推进公共服务均等化、构建社会主义和谐社会进程中，财政支出必须坚持以人为本，把更多财政资金投向公共服务领域，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，促进人的全面发展，让更广大的人民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。这就要求各级财政部门在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，大力调整和优化财政支出结构，做到有保有压、有促有控：一方面，逐步减少直至退出对一般性竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；另一方面，不断加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，向改革创新倾斜，特别是要加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，为最广大人民的根本利益服好务。

（一）大力支持教育事业发展

发展教育事业，既可以全面提高人民群众的文化素质，又能够培养人的创造力、激发人的活力，有利于构建社会主义和谐社会。支持教育事业发展一直是财政支出的重中之重，要保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重。一是要重点支持农村义务教育。义务教育是农村最大的公共事业。从2004年起，国家财政对农村义务教育阶段贫困学生实行了“两免一补”政策，即免学杂费、免书本费、补助寄宿生生活费，让贫困孩子上得了学、读得了书。从2006年起，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这项改革既明显减轻了农民负担，又有效保证了学校正常运转，为农村义务教育注入了新的活力，从制度上保障了农村孩子都享有接受义务教育的机会，促进了农村义务教育持续健康发展。考虑到各级财政承受能力和教育发展水平，农村义务教育经费保障机制改革分年度、分地区逐步实施。2006年，首先在西部地区全面推行农村义务教育经费保障机制改革，有近4900万农村中小学生受益，平均每个小学生减负140元、初中生减负180元，并在全国范围内启动农村中小学校舍维修改造资金保障新机制；2007年，中部和东部地区农村义务教育阶段中小学生也将全部免除学杂费，全国近1.5亿农村中小学生都将受益；从2008年起逐步提高公用经费保障水平，到2010年达到农村中小学公用经费基准定额，保障水平将大幅提高，切实保证农村中小学正常运转的需要。不考虑教师工资增长因素，2006年至2010年5年间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元。二是要逐步完善城市义务教育经费保障机制。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系，加大对农民工的职业培训等。通过实施国家助学贷款机制、国家奖助学制度和中等职业教育贫困家庭学生助学金制度，构建贫困生资助体系；同时，要加大对农民职业技能培训工作的支持力度，提高农民经商务工等适应市场经济的能力。

（二）大力支持医疗卫生事业发展

一是要增加财政对公共卫生体系建设投入。继续支持公共卫生体系建设，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预防控制能力。二是要重点支持建立新型农村合作医疗制度。从2003年起，新型农村合作医疗制度改革试点逐步在全国推开，中央和地方财政按参合农民每人每年10元的标准给予补助。2006年试点范围扩大到全国48%的县（区），中央和地方财政补助标准分别由10元提高到20元。今后，要按照国务院确定的合作医疗试点进度要求做好扩大试点工作，认真落实财政补助资金，完善筹资机制，加强基金管理、防范基金风险，争取2008年在全国基本推行。三是加大对城市社区卫生服务体系投入，完善社区卫生服务补助政策，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制。中央财政从2007年起将对中西部地区发展社区卫生服务按照一定标准给予补助。争取到2010年，建立健全功能齐全、安全有效、公平低价的城乡初级卫生医疗服务体系。

（三）大力支持就业和社会保障工作

就业是民生之本，社会保障是经济社会发展的减震器和安全阀，支持就业和社会保障工作，对维护社会稳定具有重要作用。据统计，全国财政对就业和社会保障支出从1998年的596亿元增长至2005年的3699亿元，增长了6.21倍。当前和今后一个时期，在进一步增加就业和社会保障投入的基础上，一是要多渠道筹集并管好用好社会保障资金，加大对社会保障的支持力度。二是继续认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策，积极支持就业再就业工作。三是支持社会保障体制改革，建立健全中国特色的社会保障体系。要在总结东北三省完善城镇社会保障体系试点工作的基础上，进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度，特别是要重点支持抓好做实基本养老保险个人账户试点；配合事业单位改革，研究制定事业单位养老保障改革方案；加大农村社会保障工作力度，妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题。四是继续推进社会救助体系建设，帮助解决困难群众基本生活问题。着力推进农村五保供养、特困户救助等生活救助制度建设，有条件的地区要积极探索建立农村低保制度；完善城市低保制度，切实做到应保尽保。

（四）大力支持生态环境建设

加强生态环境建设是实现人与自然和谐相处的内在要求。一是继续加大投入力度，完善投入机制。要进一步加大对农村环境保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人民群众生命健康领域的投入；进一步加大环境执法、环境监察、环境标准制定等方面的投入；同时通过排污权有偿取得和交易制度改革等措施，推动建立和完善环境保护长效机制和资金投入新机制。二是抓紧研究采取相关财税政策措施，大力发展循环经济和绿色经济，约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业发展，支持有利于节约资源和生态保护的产业和企业发展，形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费模式，建设资源节约型和生态保护型社会。

（五）大力支持司法能力建设

做好公安、法院、检察等司法机关的经费保障工作，不断提高司法机关的司法能力，对于保障在全社会实现公平和正义，创造和谐稳定的社会环境，具有重要的意义。一是落实好“分级管理、分级负担”的司法机关经费保障制度。司法机关履行职能的经费由本级财政部门根据需要列入预算予以保证，并随着经济发展和财政收入的增长逐步加大投入。二是加大中央财政专项转移支付力度，完善支付方式。进一步加大对地方的中央政法补助专款投入力度，完善管理方式，建立激励机制，强化项目管理，确保专款专用。三是引导司法部门优化资源配置，提高司法机关经费保障的有效性，不断提高资金使用效益。

二、进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制

通过完善财税体制，推动基本公共服务均等化，有利于不同地区的居民享受同水平的基本公共服务，有利于实现各地居民和谐共处，维护社会稳定。在立足国情、借鉴成熟市场经济国家经验的基础上，1994年实行了分税制财政管理体制改革，经过2002年所得税收入分享改革等多次调整，我国政府间财政关系逐步规范，初步形成了适应社会主义市场经济体制基本要求的财税体制框架。但由于目前中央和地方财力与支出责任不对称，权责不清，直接影响了政府公共服务和效率。因此，进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制十分必要。

（一）依法规范中央和地方的职能和权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任

一要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，没有到位的应当逐步到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出；介于二者之间的，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。二要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出责任。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务，应由中央财政承担；具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任，应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担；地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担，主要包括省及省以下交通、警察、消防、环保、科技、城市基础设施和管理，地方性立法、司法、失业保险、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等；对民族地区、贫困地区，中央财政可以通过转移支付给予适当帮助；对于在省级范围内，但有“外溢效应”的公共产品和服务，如跨地区的交通、邮电、空港、环保等项目，应由中央财政和地方财政共同承担。同时，充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力，合理确定中央地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域，促进由全能型政府向管理型和公共服务型政府的转变。

（二）按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分

“十五”期间，随着经济的发展和财力的增强，国家财政投资规模大幅增加，如中央预算内基本建设投资和国债投资达8027亿元，比“九五”期间的5455亿元增加了2572亿元，年均增加500多亿元。今后，要在经济发展和财力增强的基础上，逐步增加国家财政投资规模。同时，注意综合考虑以下因素：一是考虑宏观经济情况，与国家宏观调控政策保持一致。如在经济偏热的形势下，就不宜大幅度增加国家财政投资，否则易形成逆向调节，不利于经济增长。二是考虑财力状况，统筹安排好财政资金。如按照轻重缓急，应首先提供基本公共产品，保障国家政权稳定、政府机构运转，然后才是建设和发展。三是考虑经济社会发展、履行公共职能的需要，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。如根据“十一五”规划，建设社会主义新农村、促进区域协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会等，都与国家财政投资相关，需要增加国家财政投资规模。

（二）调整国家财政投资结构和方向

近年来，按照科学发展观的要求，国家财政投资减少了对一般竞争性领域的直接投入，加大了对财政必保的“三农”、社会事业、环境保护等公共产品的投入，投资结构得到了优化。今后还要进一步调整国家财政投资结构和方向，努力实现国家财政投资重点的三个转变：一是由城市转向农村，重点支持农村沼气、农村公路、人畜饮水、节水灌溉、草场围栏、农村水电等直接改善农村生产生活条件的基础设施建设；二是由基础设施建设转向公共社会事业发展、环境保护和生态建设，重点支持公共卫生、教育、文化、科技等社会事业项目，天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等环境保护和生态建设项目；三是由经济建设转向促进科学发展，重点支持西部大开发、中部崛起、振兴东北地区等老工业基地等区域协调发展项目，病险水库除险加固、以工代赈等涉及广大人民群众生命财产安全和切身利益的项目，促进经济社会全面协调可持续发展。