土地处罚权和法院执行权的衔接问题分析

近年随着经济社会的快速发展,土地利用和保护的力度日益加大,而与此同时,违法占地的现象也屡屡出现。土地违法案件查处难、申请执行难是摆在土地行政机关面前的共性问题。

一、土地违法行为及成因分析

(一)土地违法行为的界定及其表现形态

土地违法行为是指单位或个人违反土地管理相关法律的规定,应当追究其相应法律责任的违法行为,土地违法行为的存在是进行土地执法并要求土地执法相对人承担相应责任的前提条件。

根据《土地管理法》和《查处土地违法行为立案标准》的相关规定,土地违法行为主要有以下几种:第一,非法转让土地类,非法转让土地是指违法主体将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内以违法出租、出让、出售、交换、赠与等各种形式转移给他人,从而非法获利的行为。根据国土资源部的《查处土地违法行为立案标准》,非法转让土地类行为主要包括六种情况:未经批准,非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的;不符合法律规定的条件,非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的;将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的等。第二,非法占地类,非法占地行为是指公民、法人或其他组织违反土地管理法律法规规定,未经合法、有效地批准而占用土地的行为[1]。非法占有土地行为的本质是行为人占用土地缺乏合法的权源,属于无权占有,主要表现有:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的;超过批准的数量占用土地的和依法收回国有土地使用权,当事人拒不交出土地的行为等。

(二)土地违法行为的成因分析

产生违法行为的原因是多层次的,执法主体、行政相对人、制度设计等诸多方面共同作用于违法行为的出现上。

从经济学的角度分析,利益主体的考量不同。对行政主体来说,分税制改革之后,地方政府成为了一级财政主体,为了完成相应的管理职责,不能完全依赖于中央财政预算拨款,需要结合本地区实际情况,对土地进行开源节流。财政压力下,地方往往不顾土地规划,大量通过土地出让获取土地出让金。从行政相对人来讲,土地违法的收益大于土地违法的成本,作为理性经济人的个体,在追求利益最大化的时候,其行为总带有一定的盲目性,一旦相对人很少感到或感觉不到法律所产生的威慑性,而进行土地违法活动又会产生更大的经济利益,进而引发了土地违法行为屡禁不止的乱象。

从制度层面角度分析,当前土地法律、法规确定的执法机制缺乏可操作性:对行政相对人的土地违法行为的查处,土地行政主管部门缺乏行政强制权,不能立即制止土地违法行为,而做出的行政处罚缺乏强制执行权只能申请司法强制执行影响了执法的效率和效果;而对政府的监管,由于监察体制设置上不独立,财政等方面受地方政府管辖,影响了土地行政主管部门的权力行使,从而导致对政府土地违法行为的查处很难落实到实处。

二、土地处罚类型及其救济方式

在《土地管理法》第七章法律责任中,第七十三条至第八十四条,集中列举了土地执法部门对于土地违法相对人的具体处罚措施,包括:没收非法所得,限期拆除,恢复土地原状,罚款,责令退还等。如第七十六条中规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

违法相对人对于行政机关做出的处罚决定,《行政诉讼法》第五十三条中规定:当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。也即,针对土地处罚的执行出现了两种模式:

1、有执行权的自己执行,如《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”2、向法院申请执行,如《土地管理法》规定对不履行土地行政处罚决定的情况,由作出该处罚决定的国土资源行政机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担

三、出现的问题

依据法律的规定,土地执法部门对于土地违法行为所给予的行政处罚,其自身是没有强制执行权的,需要向法院申请强制执行,而这一规定具体到实践操作中却出现诸多问题:

(一)从土地执法部门来看

1、由于土地执法部门自身的资源局限性,在面对实践中形式多样的土地违法行为时显得力不从心,同时不可避免的存在着执法人员的素质不足的情况,执法部门难以采取主动巡查、调查、制止等措施查处土地违法行为,主要是依靠群众的举报来发现土地违法情况,从而导致土地执法部门不能及时发现、制止违法行为

2、在土地财政和地方利益保护的作用下,土地领域的诸多违法案件和地方政府存在某种利益联系。土地执法部门在发现此类违法事实,迫于地方政府的压力或者出于地方利益的保护,对已发现的违法行为不予处罚或者处罚之后不予移送法院执行。

(二)从法院方面来看

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发挥人民检察院的监督检查作用。根据2018年3月2日最高人民检察院与最高人民法院将发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,以及人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。具体到土地违法领域,加强人民检察院的监督检查,对于出现的土地行政机关违法行使职权或者不作为以及损害社会公共利益的行为,依法向人民法院提起公益诉讼。

发挥新闻、媒体等社会监督的作用。协调办公室要做好信息公开工作,定时向社会发布土地执法情况,使公众了解执法标准和执法实际处理情况,积极听取公众的意见,拓宽信息反馈渠道。

[1]刘志刚.土地违法行为的认定与处罚河北大学学报,1996,(2):5-9