《巴南区国有企业法人治理结构管理暂行办法》

巴南区国有企业法人治理结构管理暂行办法

国有企业改革与公司法人治理结构

摘要。我国国有企业改革始于1978年，到现在已逾30年的历史。长期以来，我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结构。由于股东的特殊性，公司制在国有企业公司化改组进程中发生了异化，并未收到预期的效果。如何完善我国国有企业的法人治理结构对于提升我国国有企业的活力与绩效至关重要。

关键词：国有企业;公司法人治理结构;董事会制度

一、国有企业改革的目标选择

现代委托代理关系的形成是以代理关系的收益大于代理关系的成本为前提的，在资产所有权与经营控制全相分离的条件下，如何对所有者、经营者的关系进行制度安排，关系到委托—代理关系的发展与绩效。合理的公司法人治理制度可以综合地解决国有企业的一系列体制性矛盾，实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、转换机制，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，有效防范经营风险，促进公司规范运作。公司法人治理结构的功能是在所有者与经营者之间合理配置权力、公平分配利益以及明确各自职责，建立有效的激励、监督和制衡机制，从而提高公司效率，实现公司的经济效益目标。

我国国有企业改革始于1978年，到现在已逾30年的历史。国有企业改革到底是为什么，在理论界曾有争论。本文认为国有企业改革的终极目标并不是产权改革，产权制度改革仅仅是国有企业改革的手段之一，而国有企业改革的目标应当是把国有企业改革成为具有竞争力、自主经营、自负盈亏、自我发展、能够独立承担民事责任、具有独立法人资格的市场主体。我国国有企业改革发展的主要目标是：完成国有企业的战略性调整和改组，建立现代企业制度，最终提高国有企业的经营效益。公司制是实现国有企业战略性调整和改组的重要工具，公司制是建立现代企业制度的重要途径。

我国的国有企业改革历程是一个政企分离的过程，是一个企业法律人格不断健全独立的过程，是一个企业权利不断扩大的过程，也是一个企业治理水平不断提高的过程。[1]“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督„„”，中国共产党十七大报告在部署国有企业改革时如是表述。[2]

二、现代公司法人治理结构基本模式与价值追求

理解公司法人治理结构的基本模式，要综合考虑企业内部权利关系的特征。这包括如下几个方面的关系。首先是股东之间的权利关系，这是公司内部最基本的关系;其次是公司股东与董事会之间的关系，这是一个派生的关系;第三是股东与公司实际控制者（在某些情况下可以是没有任何股权的职业经理人，也可以是控制性股东）之间的关系。这些关系共同形成了公司治理结构的基本框架。[3]公司治理在今天成为“显学”，在很大程度上是由于自从20世纪90年代初开始，在世界范围内曾经先后出现过三次比较重要的历史事件。这些事件依次是“卡特伯里报告”的公布、亚洲金融危机和以“安然事件”为核心的美国公司治理危机。

公司治理模式是在一定市场环境下各种（相互依存的）具体公司治理机制的特定组合。如伯恩特所说，最为常用的一个分类是内部人—外部人模式。按照这种分类，内部人体系或模式表现为高度集中的所有权，较差的资本市场流动性以及高水平的交叉持股。欧洲大陆和日本被认为是内部人模式的典型。外部人体系或模式的特征是股权分散、公司间持股水平低以及存在活跃的公司控制市场。这通常指美国和英国的公司治理模式。当然还有的学者有不同的分类方法，如保持距离型和控制导向性、市场基础型与银行基础型等。

一般认为，公司治理或企业治理的主要目标之一是提高公司或企业绩效，我国国有企业改革的直接目标也是提高国有企业效率。具体来说，公司治理结构追求的价值目标，包括以下几个方面：第一，公司治理结构在利益协调方面，首先要保护股东的利益。股东投入公司的财产，尤其是发起人股东的出资财产，是公司设立和存在的基础。只有公司存在，才有经营者、普通员工、债权人等利益相关者利益的存在，也才有公司的股东会、董事会、监事会等机构存在，也才有公司治理结构的存在。所以，即使当今股东大会的地位日益受到挑战，公司承担的社会责任相对增加，但是不论从经济、从法律、还是从公司的治理结构来说，股东利益都是经营者所应遵循的最低要求。

第二，公司治理结构在权利配置方面，要保证股东原则的贯彻，尤其保护小股东和外国股东的权利，在他们的权利受到侵犯时，可以通过一定的途径得到救济。

第三，公司治理结构应当确认利害相关者的合法权益，协调公司内部关系和公司与社会的关系，以求公司的发展获得债权人、消费者、社会共同体在内的利害相关者的支持。

第四，在公司的治理中要实现均衡的权力分配机制，提高权力的运行效率。

三、我国国有企业法人治理结构的现状及其分析

改革开放30年，国有企业发生了巨大的变化。在权力结构上，多数企业都确立了“一把手说了算”的体制。这是讨论国有企业治理结构的一个必要前提。以国家国资委直接管理的169家国有独资企业为例，按照《企业法》注册的企业，采用的是总经理负责制，是一个总经理带着经理班子进行经营，总经理是一把手;而按照《公司法》注册的国有独资公司，虽然设置了董事会，但董事会几乎全是内部人，又和公司的经理班子高度重合，所以本质上是董事长负责制，董事长是一把手。因此，可以说在国有独资企业里面，治理结构的基础是“一把手负责制”。在地方的一些国有企业当中，有些甚至是虽然股权已经多元化了，由多个国有利益主体共同投资，但依然是“一把手”在实施完全的控制。

对于“一把手说了算”的体制，有它非常好的一面。这个体制的好处是整个班子内部权力高度集中，一把手权威非常明确，一件事只要一把手拍板就可以定了，这在决策效率方面，可以减少很多扯皮的情况。而在内部权力关系上，副手对一把手负责，责任和报告关系也非常明确，指挥体系相对有效。同时，“一把手说了算”的决策方式也有很大的缺点。核心问题是在企业内部没有办法产生出制衡的机制，甚至是外部的派出监事制度、传统的纪律检查制度和监察制度，以及职工参与制度都有可能失效。目前按照公司法人治理结构的和《公司法》的要求，大多数国有企业都依法建立了董事会和监事会，理论上讲，这是一种制衡力量。但是，在多数的国有企业里面，所有的制度建设过程都是在一把手的直接指挥和控制下进行的，因此，它仅仅是为了满足企业改制或公司注册时的要求，而董事会往往无法“董事”，监事会也往往无法“监事”。一句话，形同虚设。中国国有企业治理的现状如何，“翻牌”是比较普遍的情况和准确的描述。

长期以来，我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结构。国有企业在公司化改组进程中，由于其股东的特殊性，使公司制在国有企业中发生了异化，并未收到预期的效果，主要问题表现如下：

1.股东缺位问题。国有企业属于全民所有，但全民是一个整体性的抽象概念，非严谨的法律概念，无法落实到具体的个体身上，这就使国有企业缺乏一个真正的所有者（股东）。在实践中这个问题是以多重委托—代理的形式出现的，全民由其政治形态国家来代表，国家则以政府的身份出现，政府又将此项权利授予其授权投资的机构或授权的部门，由他们来具体行使所有者（股东）的权利。这种多重委托—代理的模式未能解决国有股股东缺位的问题。

中国企业管理研究会副会长郑海航教授提出了国有企业“内外主体平衡论”和“两个天然权利”理论，这两个理论为外部董事制度和外派监事制度提供了理论依据。“内外主体平衡论”主要包括四点内容：（1）在国有独资公司治理中客观存在着企业内外两大类不同的利益主体群;（2）两大利益主体群之间必须要平衡，失衡就要失效;（3）从外部引入“治理力”同“内部人控制力”相抗衡，实现内外主体的平衡;（4）只有足够强大的“外部治理力”才能实现平衡。“两个天然权利”理论涉及治理权的内涵与外延，即决策权天然地包括监督权，监督权天然地包括评价权。也就是说，不能把董事会和董事长对总经理的合理监管视为不当干预;监事、监事会有对监管对象——董事会、董事、总经理的人事评价权，并通过这一人事评价权影响对监管对象的人事任免、考核和激励等。[6]5.逐步放开国有股、法人股产权交易市场。发达且规范的产权交易市场是“用脚投票机制”治理公司的条件和基础。目前，国有股不能上市流通，上市公司的法人股与个人股也被分割在两个市场上独立运作，这不仅阻碍了企业购并、资产重组的步伐，影响规避经营风险和提高资产经营效益，而且更重要的是导致“用脚投票机制”无法形成和发挥作用。为此，首先要在明确国有产权投资主体的条件下，逐步放开国有股、法人股产权上市流通的渠道。其次是规范和发展柜台交易市场，为大量非上市公司的股权流动提供通道。在股份经济中，能够在证券交易所上市的公司毕竟是少数，大量非上市公司的股权则需要通过柜台交易市场来进行，否则，就抹杀了非上市公司股东对股份的选择性和持股竞争性。目前要解决的是现有柜台交易场所运作不规范，规则不统一的问题，而不是因噎废食，扼制其发展。柜台交易市场的发展是大势所趋，必将为非上市公司股本结构优化创造外部条件，推动非上市公司法人治理结构的构建进程。

参考文献：[1]张忠野.公司治理的法理学研究[m].北京：北京大学出版社，2006.[2]胡锦涛在党的十七大上的报告[eb/ol].新华网.[3]宁向东.公司治理理论[m].北京：中国发展出版社，2006：

23.[4]陈清泰，吴敬琏，谢伏瞻.国企改革攻坚15题[z].9-13.[5]王文钦.公司治理结构之研究[m].北京：中国人民大学出版社，2005：285.[6]郑海航.完善中国特色的国有公司治理结构[n].光明日报，2008-01-29.