《浅谈土地收购储备风险与对策》

浅谈土地收购储备风险与对策

来源：中国地产投资网

目前，“经营城市”的理念已成为各级政府领导的共识。“经营城市”主要靠合理的规划和城市土地资产的经营来实现。土地收购储备作为政府经营土地资产较理想的工具应时而生。通过近几年的不断实践，土地收购储备对调控土地价格，加强土地合理利用，防止国有土地资产流失；为国有企业的改制、保障人员分流提供资金支持，维护社会稳定；以及通过储备土地的出让、转让所获得的巨额收益，增加城市建设资金等方面都取得了显著的效果。因此土地储备管理正在各地蓬勃展开和不断发展。为了进一步深化土地储备工作，规范其运作和管理，使其健康快速发展，加强对土地储备管理运作规律的研究，特别是对土地收购储备中隐存风险的研究，很有必要。

一、土地收购储备风险的成因分析

大多数的土地储备运作过程是以政府制定的统一补偿价格从原土地使用者手中进行收购，土地储备机构通过融资（主要是银行抵押贷款）获得资金，支付土地回收补偿费，收购储备地块；再经过房屋拆迁、土地整理、储备土地的管理等环节，向政府申请出让或转让地块；土地出让后，土地储备机构收回成本同时获得少量的土地基金，巨额的级差收益上交财政。从上述的运作过程以及土地收购储备的实践，可以看出土地储备有以下特点：①“垄”而不“断”性。所谓“垄”是指一个地区只有一家土地储备机构，没有其他机构或单位来竞争其土地储备职责和任务，因而它具有获取超额利润的基础。不“断”是指土地储备机构在回收地块的选择、收购价格的确定、土地出让的时间等方面都没有完全掌握主动权，属一种在被动状态下进行的收购储备。不“断”性的另一方面表现为：政府为了照顾各个方面的利益，往往在土地方面“开口子”，该进入土地储备的不进入，以其他形式变相土地储备。如以项目开发换取土地。从目前看，土地储备要获得垄断地位还有很长的路要走。②具有“超市场”性。土地储备的行为既不属于一级市场，也不属于

二、三级市场，它可以收购行政划拔土地，可以收购已出让的土地，它是行政划拔土地、出让土地的终结者，同时经过储备，又是新一轮

一、二级市场的基础。③经营性。土地储备机构是单独核算的独立法人，不但要进行土地收购成本的核算，还要进行融资成本、拆迁成本、土地整理、储备管理成本以及储备土地的再利用的核算。经营得好，储备土地收益就高，经营得不好储备土地的收益就低。因此经营土地是土地储备机构的主要内容。④微利性。储备土地出让后，储备机构除收回成本或收取少量土地基金外，没有其他利润产生，在政策定位上性的。⑤平等性。它主要体现在被回收主体与土地储备平等的，在自愿或主动要求回收的基础上签订回收协议，而制回收。从目前看土地储备机构没有在一定条件下强制征职责。

不论从土地储备的实践中，还是从以上分析的几个土地储备可以看到，土地储备的运作过程存在以下几个问题或矛盾，这所产生的后果就是土地收购储备的风险。

（一）土地储备的“垄“而不”断“性与土地储备机构作为一个独立的财务核算单位所具有的经营自主权相冲突。

土地储备机构其实质是一个经营土地并使土地保值增值的单位。它应该具有一个经营单位所具有的权力，而不应该作为一个纯行政单位来对待。在目前情况下往往会引起以下风险或问题：①土地储备机构没有选择收购地块权，往往引起质差土地不断地进入土地储备库，长此以往，成本费用就越大，土地储备的整体收益受到影响。②土地储备机构不能择机出让（或转让），从而引起储备土地的“肠梗阻”，储备的土地越来越多，而银行贷款越来越大，导致资金周转不灵，一旦遇上社会经济发展不景气、银根紧缩、贷款利率提高等情况，则土地储备风险就会很快显现。③经营单位自主权不能得到体现，就会压抑土地收购储备机构的积极性和创造性，造成只会被动应付，在一定程度上制约着土地储备工作的健康发展。

（二）土地储备的“垄”而不“断”性与土地储备的规模效应相违背。

土地储备只有达到一定的规模，才能起到调控一级土地市场的作用。土地储备规模越大，调控土地供给的能力就越强，土地市场越容易得到控制；储备的土地越少，相应的调控能力就越弱。目前由于存在其他部门变相储备土地，在一定程度上影响了土地储备机构的规模效应，削弱了土地储备机构调控土地市场的能力，同时也对土地储备的收益受到不同程度的影响。

（三）土地储备的“微利性”与市场经济所遵循的“高风险、高收益”规律相违背。土地储备如果从投资角度讲目前土地储备是高风险的投资，原因有：①负债率极高（很多储备机构在95％上）；②巨大的短期银行融资（一般为半年以内）；③不能随时变现；④流动资金极少；⑤存在变相的储备土地。因此储备土地出让后的巨额收益中，除一部分是土地所有权收益外，还应该承认有较大一部分是风险收益。风险收益应归土地储备机构所持有，而不仅仅是收购土地的成本。只有这样，才能反映储备土地的本来面目，以加快储备机构资金的自我积累，减少负债，减少风险。

（四）负债率太高，融资风险渐露。

目前土地储备机构自有资金往往很少，并且融资渠道单一（往往是银行贷款），在经过一定数量的土地储备后，负债率已很高。金融机构融资到一定额度，从安全或收益角度考虑，不会再新增贷款给土地储备机构，土地储备融资达到动态饱和。此时若要再收购储备土地，需大笔资金，再融资就显得困难。若此时遇上金融动荡，不但融不到资，金融机构还要提高利息率，压缩贷款规模，那么就会产生如下情形：一方面土地储备机构为了还贷，必需出让土地，获得所需资金；另一方面开发商要获得土地，要融资（往往也是贷款），然而此时融资就相当困难。可能会出现出让（转让）失败，还贷受阻。同时在金融动荡期，首先受影响的是地价，地价会显著下降，土地储备的资产值也会下降，出让收益必然明显减少。

从上面的分析中可以看出目前的土地储备存在着风险。事实上任何在市场经济条件下的业务经营，都存在着风险。由于土地储备风险与其他行业的风险有所区别，故在此对土地储备风险进行初步分类。

1.财务风险。主要包括融资风险和负债风险。目前融资风险主要表现在融资渠道的单

一、短期和高成本。一旦银行贷款受阻，土地储备工作马上受到影响。负债风险主要表现在目前土地储备经营负债率过高，并且按现行的政策，这种高负债很难降下来，在金融上一旦有什么风吹草动，高负债率的风险就会出现。

2.经营风险。主要包括收益风险、变现风险。收益风险主要是指土地收购后，经过储备经营，地块的资产值反而减少了。出现这种情况的主要原因有：在地块储备周期内由于规划变动：经营成本提高（如贷款利率提高）或原收购的地块本身是劣质土地，无法提高其使用价值。变现风险：①由于土地资产的变现，需要各方面条件和要求，变现能力较弱，有可能出现需要资金时，而储备土地无法变现的情况；②如果收购的是劣质地块，地块的转让或出让都比较困难，有可能长期无法变现。

3.政策风险。主要包括金融政策、房地产政策或其他相关政策所引起的风险。由于储备土地所需的资金星巨大，任何金融政策的变动，都应该引起重视。

4.经济风险。经济形势的好坏直接影响土地的需求和地价变化，因而必然影响储备土地的收益和资产值，这类风险主要包括全国经济形势和当地的经济形势对储备土地收益的影响。

5.额外风险。主要是土地储备机构作为政府经营土地的单位，往往受指令为其他公益项目作经济担保而引起的风险。

二、控制和避免土地储备风险的对策

土地储备作为一项新兴的土地资产管理制度，在实施过程中既取得了明显成效，也客观地隐存着风险。如何避免风险的产生或尽量减少风险的损失，笔者认为应在以下几个方面进行努力。

（一）政府应加大对土地储备制度的支持力度。政府对土地储备制度的支持可以在以下方面采取措施：①加强土地储备机构的职责、杜绝变相土地储备。由于土地储备具有“超市场”性，因此土地储备的职责应包括城市存量土地供给计划；制定土地收购计划；进入一级市场的土地必须首先进人土地储备库；②扩大土地储备机构经营主动权，提高土地储备机构的经营能力和经营积极性；③改变目前土地储备机构的经营“微利性”局面，建立土地储备风险基金。

（二）拓宽融资渠道，减少贷款风险。目前融资渠道单一，融资期短，融资成本较高。是否可以争取金融部门出台适当的优惠政策，争取长期的低息贷款，或引入外资，或组建股份公司上市融资。

（三）加强内部经营核算，提高经营水平。主要是。①对每一收购储备的地块，做到回收前做回收方案，回收后做好收益方案的预测，减少盲目性，增强预测能力；②定期对所有储备地块进行总体资产测评，对储备资产做到心中有数；③加强储备土地的利用力度，增加储备土地的经营收入。

（四）加强国民经济形势（包括当地经济形势）对土地需求情况的研究，以及金融政策变化对土地储备的影响程度研究。掌握其变化规律，有助于我们提高避免土地储备风险的能力。

（五）加快土地储备人才的培养。控制或避免风险的发生，防范于未然，是每个经营者在市场经济中的求胜之道。

第二篇：土地收购储备出让办法麻城市土地收购储备出让管理办法

第一章总则

第一条为进一步加强土地资源管理和土地调控，规范土地市场秩序，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发„2004‟28号）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发„2008‟3号），结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法所称土地收购储备出让，是指市政府为实现调控土地市场、盘活存量土地资产，优化土地资源配臵、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存并以招标拍卖挂牌方式供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由市城市建设投资有限公司（简称市城投公司）土地收购储备中心承担。

第三条市政府高度垄断土地一级市场，规范管理土地二级市场。严禁多头供地。新增建设用地的征收、征用、转用，国有划拨土地的供地、出让、转让，集体划拨土地的供地、流转，一律由国土资源部门依法办理手续。其他任何单位和个人均不得私自签订征地协议和补偿协议。严禁国有划拨土地和集体建设用地转为商业、旅游、娱乐等经营性用地自行入市，对手成交。严禁使用集体建设用地从事房地产开发和住宅建设。

第四条实行“统一规划、统一征用、统一开发、统一供应、统一监管”的土地经营机制。城市规划区内的存量土地和集体建设用地转为经营性用地必须完全由政府控制。要充分发挥土地储备系统的调节作用，根据需要供应土地，调整储量，公开交易。实行储备土地项目成本核算，规范资金运行。

第五条市政府委托市城投公司土地收购储备中心统一组织、调度、监管土地收购储备出让事宜。市国土资源局、财政局、发改局、建设局、规划局和房产局等有关部门要按照职责分工，各负其责，互相配合，严格按规定程序核发相关的法定文书，依法履行职责，对非法交易和违规建设进行严格监管。

第六条对原行政划拨的国有土地改变为商业、旅游、金融、娱乐、商品住宅等经营性用地和原集体建设用地用于商品住宅开发的，市政府要依法收回其土地使用权，再按规定程序实行出让供地。任何单位和个人在城市规划区内进行项目建设，必须依法申请使用国有土地。

第二章土地储备的计划与管理

第七条土地储备的计划与管理

（一）市城投公司土地收购储备中心根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲臵、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

（二）土地储备实行计划管理。市国土资源局、城投公司、发改局、规划局根据麻城市经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报市政府批准。市城投公司土地收购储备中心根据批准的收购储备计划对需盘活和调整的存量土地和其它增量土地开展土地收购储备和出让的前期工作。

（三）凡商业、旅游、娱乐和房地产等经营性建设项目用地，一律由市城投公司土地收购储备中心先收购储备，后依法公开出让，任何部门和单位不得先确定用地对象。

（四）市城投公司代表市政府对土地收购储备出让工作进行统一组织、调度和监管，各有关部门要加强协调配合和监督检查。市国土资源部门要严格依法管理土地，加大土地违法违规案件的查处力度。市发展和改革部门在审查项目时，应当与国土资源部门的年度用地计划相衔接，对无用地预审意见的不予核准。市城市规划管理部门要编制好计划出让地块和拟收购储备地块的详细规划，并将规划的各项详细控制性指标书面通知市国土资源部门和市城投公司土地收购储备中心，作为制定收储和供地方案的依据。市国土资源部门在对外招拍挂出让时，要将规划控制条件一并公布。市建设部门凭建设工程规划许可证和土地使用权证办理相应的项目开工手续。市房地产管理部门凭土地使用权证和规划

3许可证办理商品房预售许可证、房屋所有权登记和二手房交易手续。市财政、国土资源部门要加强对土地出让收入的征收管理，确保土地出让收入及时足额入库。市监察部门要对土地规划、收购、交易、供应的全过程进行监督检查，保障土地市场规范运作。第三章土地的收购、储备

第八条土地收购、储备工作流程：

（一）受理；

（二）由市城投公司土地收购储备中心向市规划局发函明确土地用途和规划指标；

（三）市城投公司会同市国土资源、财政、规划等相关单位就经营性用地收储的有关问题（如收购方案、底价等）进行会审，形成会审意见；

（四）向市政府呈报收储方案，市政府签署是否同意收购的意见；

（五）商谈收购合同；

（六）委托中介机构评估出让宗地的底价；

（七）向市政府呈报招拍挂出让方案；

（八）市国土资源局组织招拍挂出让工作；

（九）出让成交价款入财政专户。

第九条土地收购储备的补偿原则、方式和标准：

（一）对规划控制范围内农村集体所有的土地和收购的

4城市存量划拨土地作为政府储备用地的，要坚持平衡、协调、互动、客观的原则，按先征（购）后补、批后实施的办法对原土地使用权人进行补偿。

（二）土地补偿按以下标准执行：

1、原以出让等有偿使用方式取得使用权的土地，合同有约定的按照合同约定补偿；合同未约定的，根据土地有偿使用合同期限的余期和土地用途按基准地价核定土地收购价。

2、原以划拨方式取得使用权的土地，除依法无偿收回的，其他划拨土地按照下列方式予以适当补偿：补偿标准分地段按80000元／亩—120000元／亩进行补偿。

3、农村集体所有的土地征收补偿标准按现行的集体土地征收补偿标准的规定予以补偿。

4、地上有建筑物、附着物的，由双方共同委托评估机构评估。

5、对被拆迁房屋及其附属物的补偿按市政府相关规定执行。对被拆迁房屋及其附属物按拆迁政策进行补偿后，其土地不再重复补偿。

第十条储备土地的范围

（一）依法收回的国有土地：

1、城市规划区内闲臵、荒芜的土地；

2、因国家建设征收后未利用的土地；

3、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；

4、因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整，企业改制或其他原因停止使用原划拨的国有土地；

5、土地使用者超过土地出让合同约定的开发期限，满两年未动工开发被依法收回的土地；

6、市国有资产经营公司、银行收回处臵土地抵押权、法院依法裁定的土地；

7、公路、铁路、矿场等经批准报废后收回的土地；

8、土地使用者违反土地出让等有偿使用合同约定，被依法解除合同的土地；

9、擅自改变划拨土地用途被依法收回的土地；

10、非法占用、转让土地，被依法收回的土地；

11、其他应依法收回的土地。

以上所列应依法收回的国有土地，由市国土资源局负责报请市政府审批并办理法定收回手续后移交给市城投公司土地收购储备中心。

（二）收购的国有土地：

1、因实施城市总体规划和土地利用总体规划，政府指令收购或征收的土地；

2、土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地；

3、土地使用者申请市土地收购储备中心收购的土地。

各有关部门应及时提供收购地块的有关资料，由市城投公司土地收购储备中心根据本规定与被收购土地使用者直接洽商收购事宜，并依法给予补偿。

（三）征收集体所有的土地：

1、集体所有的建设用地；

2、在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，为实施该规划必须转为建设用地的农用地。

第十一条根据第十条第

（二）项的规定，收购国有土地的，按下列程序办理：

（一）申请收购。原土地使用权人向市土地收购储备中心提出申请并提供有关资料，领取和填写《国有建设用地使用权收购申请书》；

（二）土地权属核实。对确定收购土地的权属、面积、地上物、四至范围、用途等情况进行实地调查、勘测和审核；

（三）征询意见。根据申请人提出的申请和实地调查情况，向市国土资源局、财政局、建设局、规划局、企业主管部门及有关银行等征询规划、企业资产、财务等情况；属房地产开发用地的，市规划局、房产局要对相应事项提出书面意见；

（四）价格评估。根据实地调查和市区、集镇控制性详细规划等，委托有资质的中介机构对拟收购储备的地块进行评估，为确定收购价格提供依据，并进行土地收购补偿费用的

7测算；将土地收购补偿方案定期公示；

（五）方案报批。根据地块权属调查和收购的费用测算情况，与原土地使用权人进行协商、谈判，达成收购的一致意见后，提出土地收购的具体方案，报市政府批准；

（六）签订合同。经市政府批准后，将拟收购土地对外发布公告，无异议的，与原土地使用权人签订《国有建设用地使用权收购合同》，原土地使用权人提交未抵押或抵押已注销的权证，按照合同约定的期限和方式支付土地收购补偿费；

（七）支付土地收购补偿费用。市城投公司土地收购储备中心根据《国有建设用地使用权收购合同》约定的期限、金额和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地臵换的，进行土地臵换差价结算；征收集体土地的按现行的集体土地征收补偿标准予以补偿；

（八）办理权属变更和注销手续。《国有建设用地使用权收购合同》经市国土资源局审核后，办理土地权属变更手续，原权属证书同时予以注销；地上有建筑物和附属物的，办理房屋产权变更或注销手续；

（九）交付土地。原土地使用权人应按合同约定，如期向市城投公司土地收购储备中心交付被收购的土地。

第十二条根据第十条第

（三）项的规定，征收集体土地的，按下列程序办理：

（一）市城投公司土地收购储备中心会同市规划局将城市规划区范围内被规划为经营性用地的区域划为红线区，实行红线储备；

（二）向市国土资源局咨询转用征收事宜，并会同市国土资源局与街道办事处（开发区管委会）、行政村村委会、社区居委会洽谈土地征收补偿事宜，签订收购合同；

（三）提供报批相关资料，由市国土资源局组织报批。

第十三条对属于改制企业工业用地的土地收购、储备，市城投公司土地收购储备中心不预先支付收储资金。待该中心按相关程序招拍挂出让后，由企业改革工作领导专班根据改制企业资金缺口情况核定返还基数，报市政府审批后，由市财政局负责返还资金。第四章储备土地的前期开发与利用

第十四条开发与利用

（一）经市国土资源局批准，市城投公司土地收购储备中心可以对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地实施前期开发进行融资等活动；土地储备期间，市城投公司土地收购储备中心可以对储备的土地设定他项权利，避免土地资产闲臵；

（二）市土地收购储备中心应对已办理农用地转用和征收批准手续纳入储备的土地，进行必要的前期开发，使之具备供应条件；

（三）储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意；

（四）前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。第五章储备土地的使用权出让

第十五条储备土地完成前期开发后，纳入麻城市土地供应计划，由市国土资源局统一组织招标、拍卖、挂牌出让。

第十六条国有建设用地使用权出让合同约定的土地用途和容积率原则上不得改变。确需改变土地用途或调整容积率的按下列程序办理：

（一）原土地使用权人向市城投公司土地收购储备中心提出改变事项的申请；

（二）市城投公司土地收购储备中心就改变的事项向市规划局发函；

（三）市规划局审核后，若符合规划要求，则向市城投公司土地收购储备中心回函明确可以改变的用途或可以调整到的容积率；

（四）市城投公司土地收购储备中心批转市规划局回函并明确可以具体办理的事项；

（五）市国土资源局根据调整的项目，征收应补缴的土地

10出让金，签订土地出让合同；

（六）市国土资源局向市城投公司土地收购储备中心发办结回函；

（七）市城投公司土地收购储备中心发函给市规划局，市规划局向原土地使用权人核发准许调整的法定文书。

第十七条禁止城市规划区内用地单位在所属划拨土地上自建、联建和集资建住宅。国有划拨土地使用权人和集体建设用地使用权人一律不得与房地产开发商私下签订协议，搞定向开发。经济适用房和廉租房建设要严格按政策供地，不得借建设经济适用房和廉租房之名变相从事商品房开发。

第十八条市区临街主干道两侧的房地产一律不得擅自重建、改建、扩建，对此类申请，未经市城投公司土地收购储备中心发函表示同意，市相关职能部门一律不得受理。对需要重建、改建、扩建且不能成规模开发的小宗临街地块，由市城投公司收储后公开出让，原房地产权利人可参与竞买。

第十九条企业改制涉及的划拨土地使用权一律先收储后出让，严禁协议入市。

第二十条市城投公司垄断经营城市规划区内规划为经营性用途的新增建设用地。没有市城投公司土地收购储备中心出具的事项办理函，相关职能部门一律不得办理法定手

11续。违反本办法规定建设的经营性项目，市规划部门不得办理准建手续，房产部门不得颁发房屋所有权证或核发商品房预售许可证。市规划局凭市城投公司土地收购储备中心的来函办理土地用途变更、控制性详细规划和明确规划指标等相关工作。对于其他单位或个人要求土地用途变更为经营性用地、明确规划指标等法定文书的，市国土、建设、规划等有关部门一律不得受理。

第二十一条切实规范破产改制企业划拨土地资产处臵行为。凡属划拨土地使用权的，要依本办法的规定依法处臵。严禁企业、事业单位私下转让土地使有权，或在招拍挂出让时，设立门槛，暗箱操作，搞定向挂牌出让。

第二十二条工业用地出让最低标准按国家确定的标准执行，此标准中不包含场地“三通一平”（通公路、通供排水、通电和平整土地）和拆迁费用。如涉及市政府重大招商引资项目，由市政府及招商局、财政局等部门核定具体优惠政策，由市财政局办理优惠事宜。第六章法律责任

第二十三条凡违反本办法规定，土地使用权人擅自转让土地使用权的，由市国土资源局责令限期改正，逾期不改正的，没收非法所得，并按有关规定处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任，无偿收回土地。

第二十四条市城投公司土地收购储备中心未按协议

12规定支付土地收购补偿费的，按协议约定承担违约责任。

第二十五条原土地使用权人违反合同约定，不交付土地及地上建筑物或在交付土地时擅自处理其地上建筑物的，市城投公司土地收购储备中心有权解除合同，并依法追究违约责任。原土地使用权人在交付土地时擅自处理地上建筑物的，由市国土资源局责令限期改正，符合收回土地法定条件的，依法收回土地。对擅自处理地上建筑物，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第二十六条有关当事人因土地收购、储备发生纠纷的，可依法向仲裁机构申请仲裁或者向法院提起诉讼。

第七章附则

第四十四条从事土地收购储备的工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、单位、个人造成重大损失的，或者利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物的，对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十五条本办法自发布之日起执行，市人民政府2001年12月17日发布施行的《长治市土地收购储备实施办法》（长政发【2001】

131号文件）同时废止。