《土地财政的危害性与建议》

土地财政的危害性与建议

土地财政的危害性与建议

一、滋生社会问题

土地财政的危害性还表现在它容易滋生许多社会问题，影响社会的和谐稳定。土地财政对地方经济发展具有极端的重要性，甚至还关系着领导的政治晋升。

为了经济增长和政治前途，地方政府往往热衷于大量征用农村土地，产生众多失地农民。这些失业农民受教育程度低，城市生存技能差，难以适应新环境。

而政府的征地补偿标准相对较低，失地农民获得的经济补偿有限，在用完征地补偿金之后，他们的经济来源就成了大问题，容易引起社会的和谐稳定。

在这方面，政府有义务对失地农民进行技能培训，提高他们适应城市生活的能力。经济发达地区的失地农民获取的经济补偿较高，面对一次性支付的巨额财富，许多农民缺少理财观念，坐吃土地补偿金，生活得过且过，甚至嗜赌成性，容易滋生家庭纠纷和社会问题。

个别地方政府在土地征收中完全不顾失地农民的利益诉求，“白菜价”征收农民土地，逼迫失地农民走投无路，导致集体暴力反抗事件的发生，破坏社会安定团结的大好形势，严重影响地方政府在人民群众心目中的形象。

广东汕头乌坎村事件就是一个典型例子。

全国其他地方强制拆迁引发的暴力流血事件也时有发生，激发社会深层次矛盾，产生恶劣的社会影响，甚至招致国外政府和非政府组织对中国人权问题的批评。地方政府的这些行为不符合科学发展观的要求，也不符合建设和谐社会的要求。

二、政策建议

土地财政困局是造成房地产调控不力的主要原因，我国应改革土地财政，优化房地产税收体系，建立分级补贴制度，加快廉租房建设，设立国家住房开发银行，允许地方政府自行发债，土地使用权完全市场化。

（一）改革土地财政

土地问题是影响我国房地产市场的根本问题，高房价与现行的土地政策息息相关。地方政府的财政收入过度依赖土地出让金，土地价格处于非理性的高位，导致房价也随之居高不下。解决“土地财政”问题，中央政府应该采取三条措施。

1.建立土地批租机制我国香港地区和新加坡都采用土地国有和政府批租的土地管理方式，并取得了一定成效。我国政府可以借鉴它们的先进经验，通过土地批租的方式供地，并采用年租的方式收取土地出让金。具体做法是：地方政府以财政资金征地，然后通过拍卖的方式转让给土地购买者。土地购买者在竞拍获得土地使用权后，只需在当期一次性支付较少部分的土地出让金，其余部分分成多次支付，在土地出让期限内每年缴纳年租，年租按照房地产市值评估值乘以固定租金率确定。建立土地批租机制有三个优点：首先，可以为地方政府持续地提供财政收入，避免一次性收取土地出让金造成的收入波动过大。其次，降低首次拍卖的费用，可以减轻房地产开发企业的支付压力，减小初始投入成本，可从一定程度上降低地价，并带动房价下降，刺激购房需求，促进房地产开发的良性循环。再者，土地出让金由一次性收取改为在一定期限内按比例分摊，可以使地方政府无法在短期内快速得到全部的土地出让金，有效地遏制了地方政府的过度批地冲动。

（六）允许地方政府自行发债在现行财政体制中，《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，地方政府若想发行债券，只能通过财政部代理发行。这种制度规定使得地方政府的融资能力受到很大制约，迫使地方政府通过成立融资平台变相融资。近几年随着政府保障房建设支出的加大，地方融资平台的负债率过高，潜藏着巨大的债务违约风险。到目前为止，只有上海、浙江、广东省和深圳市获批开展地方政府自行发债试点，③全国其他地方政府尚不被允许自行发行债券。其实，我国绝大多数省份已具备自行发行债券的实力，与其绕弯通过财政部代理发行，不如由地方政府根据自身情况自主决定债券的发行时间和发行规模，财政部只要适当监管约束地方政府乱发债的行为即可，现行的代发制度已越来越不适应地方政府日益增加的财政支出需求。④允许地方政府自行发行债券是大势所趋，越早实行越能解决地方政府对土地财政的过度依赖。具体做法是：修改《预算法》的相关规定，从法律上赋予地方政府自行发债的权利，同时明确财政部的监管职责。

（七）土地使用权完全市场化

我国的基本制度是社会主义制度，全部土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分的权利。由于土地的所有权属于国家和集体，任何单位和个人无权拥有土地的所有权，只能有偿获得国有土地的使用权，而且还有一定的年限。⑤在中国特色的土地制度中，政府是土地的唯一供给者，是土地的垄断者，⑥而土地需求者的数量无穷多。在这种情况下，虽然我国实行了土地招标、土地拍卖、挂牌出让制度，政府仍然是影响土地使用权价格的决定性力量。在地方财政收入不足以支出必要的城市基础设施建设和民生工程的情况下，为了获取更多的土地财政收入，地方政府有很大的动力直接推升或默许开发商哄抬土地价格，这也是房价“涨快跌慢”的主要原因。解决这种困局的具体办法是，在不改变土地社会主义公有制的前提下，将土地的使用权完全市场化（先按照公平公正的原则分配给个体和法人，再由个体和法人进行自由交易），从而形成完全竞争的有效市场，由市场均衡力量决定土地使用权价格。政府不再作为土地市场的唯一供给者，而仅是土地所有权的名义拥有者，只要负责监督土地使用权市场的交易秩序与交易行为即可