《土地荒漠化的现状、成因与对策》

土地荒漠化的现状、成因与对策

农村土地承包信访案件的成因与对策

桦甸市农村经济管理总站李晓玉李红岩

内容摘要。《农村土地承包法》实施后，把农村土地承包案件处理工作纳入依法管理的轨道，稳定和完善了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护了当事人的合法权益，调动起农民从事农业生产的积极性，促进了农村经济快速发展，为构建农村和谐社会，推进社会主义新农村建设进程奠定了基础。但是，随着党的惠农政策力度逐年加大和土地连年升值，因土地承包经营权属和征地补偿所引发的纠纷又呈现出矛盾激化、对抗性强、调解难度大的新特点，当事人因承包地问题到各级政府或相关部门上访告状的现象时有发生，直接影响着机关的正常工作秩序和农村社会的和谐稳定。为完善相关法规，健全配套制度，理顺诉讼渠道，妥善解决土地承包纠纷，减少信访案件，科学构建“依法、及时、有效”的调处机制，消灭纠纷隐患，本文从八个方面对农村土地承包信访案件的成因进行了分析，并提出依法解决问题的四个建议。

关键词：土地信访成因对策

近几年来，随着党的惠农政策力度逐步加大，土地连年升值，农村土地承包案件虽在数量上呈下降趋势，但矛盾激

化、对抗性强、调解难度大又成为此类案件的新特点，当事人因土地承包经营权和征地补偿利益之争而发生兄弟反目、父子成仇的现象屡见不鲜，到各级政府或相关部门上访告状的现象重现，严重的影响着机关的正常工作秩序和农村社会的和谐稳定，如不尽快加以解决，势必成为新的群访隐患。笔者通过综合分析，农村土地承包信访案件的成因主要有以下八个方面：

第一、土地承包案件诉讼渠道不畅。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）也对法院受理农村土地承包案件的范围和具体问题的处理作出了明确的规定，但从2006年开始，法院在受理农村土地承包案件时，没有认真执行上述法律规定，人为的设立前置条件，即所有的农村土地承包案件必须经农村土地承包仲裁委员会审理作出仲裁裁决后，方可到人民法院立案，增加了当事人诉累和经济负担。2009年10月，法院又以上级要求为由，对经农村土地承包仲裁委员会审理后作出裁决的上诉案件只备案，不审理、不执行，对已经受

理的个别案件，则以1988年1月26日最高人民法院审判委员会讨论通过的《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第九十六条：“因土地、山岭、森林、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的所有权或使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理。对行政处理不服的，当事人可以依据有关法律和行政法规的规定，向人民法院提起诉讼；因侵权纠纷起诉的，人民法院可以直接受理。”和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，驳回当事人的诉讼请求，转由政府处理，由于政府不具有强制措施，只能通过调解方式解决，但收效甚微，当事人的合法权益难以得到有效保护，双方常常在争议的土地上发生“拉锯战”，你种我毁，你抢我收，争执不下，有的甚至为此打的头破血流，给农村社会治安和各级信访部门增加许多工作压力，到目前为止，也无法得以妥善解决。

第二、合同鉴证程序缺乏强制性。据调查，《中华人民共和国农村土地承包法》实施后，农村土地承包仲裁机关在所审理的案件中有三分之一属于土地流转纠纷，而发生争议的主要原因是所订立的流转合同未经依法鉴证，农村承包合同管理机关无法及时履行把关和不规范合同纠正程序，引发纠纷的流转合同普遍存在着手续不全、期限不明、四至不详、费用不清等问题，还有的把合同外的土地或其他资源性资产

违法流转，待发生纠纷或土地被征占时，受让方的权益难以得到保护。尽管农村承包合同管理部门通过有效的工作，农民依法流转土地的意识逐步得到增强，但因流转合同的鉴证是当事人的自愿行为，缺乏强制性，所以在一定范围内还存在着私下流转和违法流转问题，给以后引发农村土地流转纠纷留下隐患。

第三、农村集体土地权属存在争议。桦甸市位于吉林省东南部，属于半山区，素有“八山一水一分田”之称，大部分农村集体经济组织土地与林业用地毗邻相连，界限不清，集体经济组织和土地承包户与林场涉及土地权属问题的争议从未停止，特别是在春季林业部门组织还林或收取林地使用费时，农民以税改前纳税证明和土地承包合同为证，主张土地使用权，双方常常由此发生争执，待相关部门依法处理纠纷时，确搜集不到足够的证据对土地确属予以确认，使此类问题始终无法得以妥善解决，一直困扰着当地政府；还有的承包地临近松花湖、白山湖和辉发河的淹没区或淹没线以下，因年代久远，其土地权属界线不明，农村承包合同管理机关在管理承包合同或处理纠纷时，依法确权的证据难寻；当涉及土地征占时，用地单位以所占土地位于淹没区，属于国有土地，不予补偿，而农民则以纳税票据和承包合同证明所占土地归集体经济组织所有，应该给予补偿，双方为此争4

执不下，当农民的利益没有得到维护时，他们就会以此为由集体到政府上访，寻求解决问题的途径。

第四、征地补偿费用类别划分不清。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”，而这四项补偿资金在分配方式存在着很大区别，政策性很强，他关系到农村集体经济组织及其成员的切身利益，劳动力安置费、青苗补助费归被占地农户所有，地上附属物按其投入分配，土地补偿费在原集体经济组织撤销建制的前提下，全额分给农民，尚未撤销建制的，留归集体20％后分给农民。但是，现在发生土地征占业务时，有的用地单位为了推卸矛盾，保证征地工作的顺利进行，对所拨付的资金不作类别分配，只是一次性的把款拨付给被征地单位或土地承包人，使集体经济组织无法按照有关政策进行分配，当被征地单位的村民一些要求没有得到满足时，他们就会集体到政府上访、缠访或越级上访。

第五、农村集体经济组织成员概念模糊。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释【2005】

6号）第二十四条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的

人，请求支付相应份额的，应予支持。”，《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电【2009】

28号）文件规定：“征地补偿费的分配范围是指失地农户或集体经济组织成员。”，从以上法律和政策规定可以看出，享有农村土地承包经营权和征占土地补偿权的法定资格是“集体经济组织成员”，但是，哪些人属于集体经济组织成员。现在尚无法定解释，据网上资料介绍，农村集体经济组织成员应当符合三个条件：

1、生活在在该集体经济，有户籍登记或曾经有户籍关系；

2、生存、生活在该集体经济组织；

3、对该集体经济组织的土地享有权利负有义务。但从目前情况看，发生征占土地业务频繁的是城区附近的村社，而该区因地理位置优越，又临近城区，在历史上形成的“挂户”现象普遍存在，因这些村社的经济实力较强，所需的社会公益事业建设资金全部由集体承担，“挂户”人只享受权利和分红，从未承担也没有必要承担义务，而在分配土地补偿资金时，缺一不可，其他成员意见很大，按照政策规定，分配方案可经村集体经济组织成员大会或成员代表大会2/3以上代表讨论通过后确定，但如果取消其分配资格时，这些人员难免会提出异议，引发上访，待依据相关政策解决纠纷时，其身份界定问题又无法可依。

第

村集体经济组织负责人违反法定程序，滥用职权，私自发包集体资产，给集体经济造成重大损失的违法违纪行为。

随着党的农村土地承包政策进一步落实和农业科学技术水平的不断提高，经营土地的收益与日俱增，涉及农村土地承包的信访案件会呈现出其多样性和复杂性，需要各级政府和职能部门引起高度重视，只有携手并肩、努力工作、齐抓共管、建立健全有关法律法规，才能够把矛盾消灭在初始阶段，减少信访案件的发生，达到稳定农村土地承包关系，维护农村社会稳定，促进农村经济发展的目的。

二0一一年十月二十三日