《公共财政建设思考》

公共财政建设思考

今年6月至8月，我参加了第二批赴美公共管理和工商管理培训班的学习。三个月的课堂内外学习，我总体感受是，学有所获，学有所思，学有所悟。其间，对美国的财政制度和财政体系作了一些研究，并对如何推进我市公共财政建设进一步作了思考。

一、美国财政制度基本情况

１、美国财政体制。美国实行的是分级财政体制，分为三部分：一是联邦财政；二是州政府财政；三是地方政府财政。美国的分级财政以中央政府、州政府及地方政府的事权划分为前提。各级政府间的事权划分具有明确的法律依据，最主要的依据体现在美国的宪法之中。在事权划分明确的条件下，美国各级财政又划分了财权，其财权划分以税种划分为基础。

2、各级政府财政收入。联邦政府财政收入来源是个人所得税、社会保障税、公司所得税、特种销售税、遗产和赠与税、关税、国债收入等；州财政收入（各州不完全相同）包括：货物销售税、州个人所得税、公司所得税、特种销售税等。地方政府财政拥有的税种较多，但每个税的税额不大，主要税种包括：财产税、货物销售税、个人所得税等。财产税是地方政府的主要收入来源，征收对象是不动产。联邦财政收入占gdp的比例约为19%左右，如果再加上州和地方财政收入，合起来各级政府财政收入约占gdp的三分之一。

3、各级政府财政支出。联邦财政支出包括普通基金、特殊基金和信托基金，普通基金的支出项目主要有国防、联邦政府机构的日常支出、国债利息，特殊基金用于特殊用途如土地与水资源保护基金、全国野生动物护救基金等，信托基金是依法设计的特殊项目基金，包括社会保障、医疗保险、退伍军人福利等；州财政支出（以加州为例）包括政府运行支出（约占28%）、公共投资支出（约占1%）、转移支付支出（约占71%）；地方财政支出包括政府经常支出、教育支出、社区与文化支出、社会治安支出、消防救灾支出等。联邦、州、地方政府财政支出比例分别为54%、20%、26%。

4、政府间转移支付。联邦政府对州与地方政府的转移支付较多，约占州与地方政府财政支出的23%。政府间的转移支付按照使用条件不同分为有条件补助、配套补助、无条件补助三类。有条件补助是指接受补助的地区必须按指定的用途和方式使用；配套补助是指有的项目要求接受方政府按某一比例进行配套；无条件补助是指不指定用途和使用方式。

5、联邦预算职能机构。联邦政府中与预算直接有关的两个机构一是直接隶属总统的管理与预算办公室，另一个是隶属国会的国会预算办公室。管理与预算办公室的主要职能是管理行政预算系统，向总统提供建议，为总统完成准备提交给国会的年度预算草案，按项分配预算资金并监督预算的执行。国会预算办公室是个附属性机构，没有审批权，主要职能是发布国会通过的财政预算和整个经济的五年预测报告，向国会的预算委员会、税收委员会、分配委员会等委员会提供辅助性服务，发布削减赤字方案的报告，评议总统提交给国会的预算方案和其它法案。财政部主要负责具体的预算执行。

二、美国财政体系基本特点

综合考察美国财政体系，归纳起来，有这样几个基本特点。

１、各级政府的事权划分清晰，职责明确。美国是个法治传统十分深厚的国家，自其发展的开端，便以宪法立国，在形成稳定的联邦制后，各州与县、市、镇政府的法律、法规也先后成型，并得到了逐步的补充、完善。各级政府的权力内容，必须以法律上所确定的条文为依据。法律规定着、保障着、并制约着政府的权力边界、活动范围与行为方式，包括政府的财政系统运行。与美国的总体经济制度模式相适应，政府不介入一般营利企业的活动，职责所在，集中于不能由市场有效提供的公共管理和公共货品的运作，其中包括行政、国防、外交、社会治安、社会福利、公共基础设施等等。这些职责在不同层次的政府之间，以法律为基础作了比较清晰的划分。与各级政府的事权相适应，确立了各级政府的财权与财政系统财力配置的格局。

联邦政府——主要负责联邦级行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障，以及对若干大类研究、发展项目的资助（包括科技、能源、环境、农业、交通、教育、就业等方面）。

州政府——主要负责州级行政、州社会福利、州教育、州债务、彩票，以及若干类的基础设施等。

地方政府——主要负责地方级行政、治安、消防、交通管理、公用事业、某些文化娱乐方面的公益设施、地方教育、地方基础设施，以及地方债务等。在权责划分中，除一些完全独立的事项（如联邦级的国防、州级的彩票、地方的消防等）之外，凡涉及需要各级政府之间，乃至各级政府与非政府的团体或企业间分工协作的事项，都通过法规形式具体落实到可准确操作的方案上。

2、各级政府预算独立，收入来源相对稳定。由于事权划分清晰，使财权划分的清晰化与各级政府的独立性，具备了前提条件。联邦、各州、各地方政府，都编制执行自己的独立预算，有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动，具有自己相对稳定的收入来源。

联邦政府的主要收入来源是个人所得税，约占43%；其次是社会保险税，约占36%；再次是公司所得税，约占11%。州政府的主要收入来源是销售税，约占46%；其次是个人所得税，约占32%。地方政府的主要收入来源是财产税，约占75%；其次是销售税，占15%。除此之外，各级政府均可以依法发行各类债券来筹集收入，不少州政府还发行彩票，这使得各级收入来源更具弹性和应变能力。

３、各级政府预算编制程序严谨，编制方法科学。各级政府预算程序大都规定了着手编制特定年度预算的时间与编制时的视野深度。美国联邦政府预算的编制至少要在预算年度18个月之前开始，管理与预算办公室负责将总统的预算原则和有关开支项目重要性程度的信息具体化，以便向各政府部门提供可操作的预算编制方式；对各部门的支出计划进行审议、评估、调整并最终使之整合为综合性的行政预算草案。当然，各政府部门在预算过程中，也表现出足够的理性，他们不仅要在预算过程中自我制定绩效基准、绩效目标，形成内在的激励与约束，而且积极配合管理与预算办公室对各自项目的实施计划、评估指标与绩效基准的审核工作，服从绩效与预算资源分配挂钩的外部约束。总的来看，美国联邦政府预算编制活动具有如下一些重要特点：

（1）政府预算编制程序十分严谨，预算编制各环节的所有负责人员职责明确，对每个预算细节均给予具体的技术指导，并为预算的审议、切磋和协调提供了充足的时间，这就保证了政府预算活动的协调性、灵活性与规范性。

（2）将预算编制工作分解为收入预算与支出预算，分别责成相对独立的不同政府机构负责，把专业分工和制衡机制引入预算编制工作有助于提高其科学性和严肃性。美国预算收入的编制由财政部负责，而预算支出的编制则由专门领导国家预算工作的预算与管理办公室负责。

（3）政府支出预算是一个统一的政府行动计划，在编制上注重内容完整统一，短期目标与长远目标的有机结合。实践证明，通过对预算开支的集中编制并覆盖政府所有的开支项目，不仅有助于按照轻重缓急原则安排各类支出，而且有助于抑制因预算外资金的大量存在而产生的腐败问题。

（4）预算编制工作具有较高透明度，也注意尊重纳税人的知情权。纳税人可以详尽地了解政府税收政策、支出政策以及财政资金的安排、使用情况。而在部门预算的有关文件中，其预算内容则细化到了每一个具体支出项目上，这种预算内容的细化可在一定程度上保证预算的“刚性”。

（5）日益完善的预算制度和不断发展的预算技术，对提高联邦预算编制质量和工作效率起到重要保障作用。美国政府十分重视对预算编制方法的改革，自20世纪50年代以来，先后经历了绩效预算、规划—计划预算、目标管理、零基预算、新绩效预算等阶段。在历次改革过程中，美国政府始终坚持对各项政府支出实施项目化管理和绩效评估的做法，使得“政府也要讲效率”的观念逐步深入人心，也为改善政府管理水平和提高公共服务质量打下了良好的基础。

４、各级政府的税收体系健全，征收管理规范。一是有稳定的、具有一定独特体系的联邦、州、地方分税制。美国的税制结构中，通过最主要两大税种中个人所得税的以联邦级为重点的多级同源分享征收和财产税的在地方各层次间的同源分享征收，以及其他诸多税种的各自独立征收，较好地处理了各级政府间的财力关系，为各级政府履行其职能，实现社会发展与经济调控目标，提供了资金保证。

3、建立公共财政，必须提高公共服务能力。公共财政的本质是公共服务性财政，必须保证政府的支出真正符合公共性的要求，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能。美国政府的财政开支一般不过多地承担经济建设和投资企业的任务，其各级政府预算的性质一般为公共服务的社会管理型财政。2004年美国联邦政府的支出，大体在国防、外交、保健、老年医疗、收入保障、社会保障等方面，其中45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，用于行政公务的费用只占10%；在州及以下政府的支出中，用于教育、卫生、各种社会保障和社会管理的支出高于70%，政府行政公务费用只占16%。当然，我们的生产力发展水平，与美国有相当大的差距。根据理查·马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出增长模型分析，我国正处在经济发展的初级阶段，公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重，为社会提供交通、教育、卫生等基础设施和公共服务，促使经济起飞。而西方国家的经济大多进入成熟期，公共支出主要目标由提供社会基础设施转向提供教育、卫生、福利等服务，此时，用于社会保障和收入再分配方面的支出，所占比重较大。但是，不管何种社会制度，为社会提供公共服务的公共财政特征是相同的，现阶段提高公共服务能力重点是公共服务均等化，社会效益最大化，公共利益广覆盖。为此，一是要建立社会公共服务财政支出持续稳定增长机制。保证社会公共服务财政支出的持续增长，为政府履行社会公共服务职责提供财力保障。要不断加大对社会公共服务的财政支持力度，对社会公共服务的财政支出应高于本级财政总支出的增长幅度。按照事权和财权相统一的原则，进一步完善市与区财政管理体制，科学划分市、区公共财政保障范围，综合运用调整存量、转移支付等方式，提高区公共财政保障能力。二要调整优化财政支出结构。确立基本社会公共服务完全由政府承担，非基本社会公共服务由社会分担、政府扶持的原则。政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，市场能够办好的服务项目，政府不再投入。实现财政支出向社会公共服务领域倾斜，实现社会公共服务财政支出向基本社会公共服务领域倾斜，向农村地区倾斜，向社区层面倾斜，向困难群体倾斜。三要进一步规范政府公共财政行为。加强对公共财政行为的规范和约束，提高公共财政资金使用效益。加强基本预算的管理和考核，合理核定行政成本，厉行节约，提高行政效率。改革对事业单位的财政管理体制，变养机构养人员为购买服务，建立规范的社会公共服务采购制度。对项目资金实行国库集中支付，专款专用，对资金支付实行全过程审计，严格财务管理。对资金使用情况进行追踪问效。

4、建立公共财政，必须创新理财方式。创新理财观念，要善谋经济发展，不断丰富发展政策，跳出财政看财政，主动研究经济，千方百计做大经济蛋糕，只要有利于经济发展，有难度的要创造条件干，无先例的要积极尝试干，做到思想更加开明，点子更加高明，理财更加精明；要善谋百姓利益，不断完善惠民政策，公共财政是百姓财政，以人为本是公共财政的精髓，要优先解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，特别要保证困难群体就业、就学、基本生活、基本医疗；要善谋改革创新，不断创新体制机制，将创新意识渗透到财政管理的各个领域、各个方面和各个环节，推进公共财政建设，建立促进财政经济和社会事业发展的长效机制。创新理财方式，公共财政仍要大力支持经济发展，发展是我们党执政兴国的第一要务，财政自然要为发展服务，不仅要将财政这块蛋糕切好、分好，还要讲究生财之道。公共财政支持经济发展的目的和任务没有改变，但支持方式要转变，美国经济学家詹姆斯.k.格拉斯曼说过一段非常精辟的话：“政府的作用是建立一个舞台，一种背景，好让产生经济增长的演员们把他们的戏演好”。财政支持经济发展必须更加注重发挥导向功能，更加注重为企业和企业家创造一个公平的、比较宽松的、具有自主发展能力的财税环境，更加注重中小企业服务体系建设，采用贴息、以奖代拨、购买研究成果等形式，以及政策引导与资金投入相结合的方式，发挥好财政资金四两拨千斤的作用。在面对社会发展需求日益迫切、财政公共化取向日益明确的新形势下，我们要从社会保障、教育、科学等事业发展的规律和战略要求出发，来考虑支出责任的分担与财力的匹配，以更好地体现财政支出的政策效果。对基本社会公共服务，包括义务教育、公共卫生、基本公共福利、公共安全等，为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平，必须向全体居民均等地提供，由财政全额承担；对准基本社会公共服务，包括高等教育、职业教育、基本医疗服务、群众文化、全民健身等，为保障社会整体福利水平所必需的、同时又可以引入市场机制提供或运营的，但没有营利空间或营利空间较小，尚需政府采取多种措施给以支持的，实行最低保障制度；对经营性社会公共服务，包括经营性文艺演出、体育休闲娱乐等，完全可以通过市场配置资源，政府不再直接提供这类服务，而是通过开放市场并加强监管，鼓励和引导社会力量举办和经营。创新管理机制，通过完善部门预算、规范国库集中支付、扩大政府采购规模，实现由经验理财向理性理财转变，由粗放理财向精细理财转变，形成合理安排和有效控制支出的制度屏障。推进绩效考评，提高资金使用效益。坚持经济性、效率性和有效性原则，有步骤地推进支出评价和考评试点工作，促进政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平的提高；制订实施《财政支出绩效评价试行办法》，逐步完善评价指标体系，从制度上引导、增强各部门使用财政资金的责任感，提高资金使用效益；建立绩效考评责任制，将绩效考评结果与责任人的业绩考核以及后续财政资金安排相挂钩，强化绩效考评工作的力度，真正实现对财政资金的追踪问效。推行政府投资建设项目实施代建制管理，通过公开招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，从而提高政府投资项目的建设管理水平和资金使用效益。

5、建立公共财政，必须坚持依法理财。公共财政要以法制为基础，管理要规范。市场经济是法治经济，财政活动和运作必须在法律法规的约束规范下进行。体现在公共财政上，即财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模等理财行为必须建立在法制的基础上。同时，由于公共财政要解决公共问题，满足社会公共需要，服务公共目的，广大人民群众就有着极强的参与意识和监督意识。这也要求公共财政管理必须以法制为依托，实行规范管理。一是规范理财行为和程序，建立依法理财约束机制。规范理财行为和程序是全面推进依法理财、建立依法行政的重要环节。按照效率与约束兼顾的原则，规范理财程序，健全理财行为约束机制，提高政府理财透明度，建设“阳光财政”。依法界定财政决策权限，建立和完善决策规则、程序，实行依法决策、科学决策和民主决策，健全财政决策机制；健全预算编制管理制度，实现部门预算编制工作的有章循序运行；健全预算执行管理制度，实现财政资金缴拨规范、高效，切实增强预算刚性约束；健全专项资金管理制度，提高年初预算到位率，加大专项资金整合力度，确保财政资金使用的整体效益；建立财政决算规程，确保财政决算依法、真实、准确、完整、及时；落实财政执法责任制，提高财政管理工作人员依法理财的自觉性。二是推进各项财政改革，建立依法理财运行机制。改革是推进依法理财的动力，只有不断推进财政改革，逐步消除体制障碍，才能建立起依法理财的运行机制。要科学界定财政职能和权限，从根本上解决财政“越位”和“缺位”问题；要深化财政管理体制改革，全面推进以部门预算编制、国库集中收付制度、政府采购制度和收支两条线改革为主要内容的财政预算制度改革，实现财政管理制度创新；要深化财政内部机构改革，按照精简、高效、权力制衡的原则，合理设置内部机构并理顺其间的关系，科学配置职责权限，整合人力资源，提高工作效率。三是强化对财权的监督，建立依法理财的监督机制。建立法制财政，确保为民理财，必须强化对财权的监督，财政部门要依法自觉接受人大、政协和社会监督，并积极开展各类专门监督，不断完善监督体系。依法向同级人大报告预算编制、执行以及决算情况，认真落实人大及其常委会的决定和要求，依法接受人大及其常委会的监督和质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取和接受政协的意见和建议。认真办理人大代表和政协委员提出的议案、建议、提案。进一步强化监察、审计、财政等专门监督。完善专门监督体系和运行机制，建立事前审核、事中监控与事后检查相结合，日常监督与专项检查相结合的监督检查机制，使专门监督工作制度化、经常化、规范化。广泛接受社会监督。不断扩大政务公开的范围和内容，逐步增强理财工作的社会透明度，方便社会监督。四是加强干部队伍建设，切实提高依法理财的能力。要按照建设法治财政的要求，加强对财政财务工作人员的管理，切实提高其依法理财的意识。要组织财政工作人员学习法律和财政法规制度，不断提高依法理财能力。要适应新形势新任务要求，对财政财务工作人员进行新知识、新政策、新制度、新技能的培训，切实提高财政财务工作人员业务素质，更好地服务于依法理财工作。