《规划修编与基本农田保护研究》

规划修编与基本农田保护研究

基本农田保护内容的制度演进

改革开放以来，基本农田保护经历了以下阶段：

１.１９９５年《基本农田保护条例》颁布后，国家在全国范围内开展了大规模基本农田规划编制、划定工作，９２０多个国家级商品粮、棉、油生产基地及城市周边、交通沿线的高产稳产耕地被划入基本农田保护区，各地还制定了一系列行之有效的措施进行后续保护工作。

２.１９９９年新《土地管理法》及配套法规中，将保护耕地和基本农田确定为法定的规划内容。在１９９７年～２０１０年全国土地利用总体规划纲要中，提出了“在保护和改善生态环境前提下，实现耕地总量动态平衡”的战略目标，通过省、地、县、乡土地利用总体规划体系，对耕地保有量、基本农田保护面积实行总量控制、逐级分解落实。并规定：各级规划都应明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求，县、乡镇土地利用总体规划必须划定基本农田保护区，在规划审批后予以公告。

３.自２０００年起，为深化土地利用总体规划，实现耕地占补平衡，国家又开展了全国、省、县级土地开发整理专项规划，确定土地开发整理的重点区域、重点工程和重点项目，改善耕地生产条件、生态环境，提高农用地的综合生产能力。规划确定到２０１０年，全国土地开发整理补充耕地要达到２６７万公顷以上。

可以看出，随着社会的发展，保护耕地和基本农田的规划内容也发生着改变，从注重数量平衡逐步转向数量、质量保护和生态管护并重，从单一的耕地保护扩展到对全部农用地的有效保护，从某些重点区位的保护延伸到重点工程与项目的安排，保护中更注重社会、经济和生态效益有机统一。在规划体系中，保护耕地的内容分工更加明确，规划目标进一步细化，土地利用总体规划和专项规划既有指导又相互补充，使国家目标在各级规划中逐层落实。对于保护耕地，维系粮食安全和社会稳定起到了极为重要的作用。

土地利用总体规划中基本农田保护存在的问题及成因

１.基础研究工作不扎实，一些规划编制采用的基础数据和图件不实。编制中缺乏深入调查、评价、反馈、论证等规划步骤。上下级规划指导、沟通不够，相关规划衔接不力，使规划确定的耕地和基本农田保护数量不符合当地实际，一些地方的保护和承包面积也存在互不相符的情况。

２.侧重耕地的数量保护，而对质量保护、结构和布局规划，特别是生态管护等方面注重不够。有的基本农田保护区划定上存在“划远不划近”、“划劣不划优”的状况，保护指标也

未准确地落实在规划图上。同时，因缺乏对基本农田保护区周边环境影响的调查分析，一些土壤污染、水土流失严重、地质灾害频发区内的耕地也划入了保护区范围。

３.编制方法的“刚性”和“灵活性”结合不够。虽采用了“指标控制与土地用途分区相结合”，但偏重指标控制，忽视土地用途分区的空间管制作用。一些耕地和基本农田保护指标分解缺乏依据、方法简单，对基本农田保护区管制作用理解不深，普遍缺少可操作的管制细则。

４.一些规划编制和实施脱节。主要是实施措施未纳入规划方案，具体内容不够全面深入，缺少有效的保障机制。近年来，一些地方随意修改县、乡（镇）土地利用总体规划，频繁调整耕地和基本农田保护布局，为各类园区和建设占用耕地开绿灯，严重损害了规划的权威性和严肃性。

上述问题对耕地和基本农田保护工作产生了不利的影响。究其原因，既有目前体制、机制等深层次矛盾的作用，一些地方领导对经济发展和资源保护关系认识上的偏差，也有现行土地利用总体规划自身存在的问题。因此，在新一轮土地利用总体规划修编中，应对现有的规划基础研究、技术方法和实施保障进行改进与完善，提高规划编制的科学性、合理性，保障规划实施的严肃性、可行性，适应新形势下国家耕地保护政策的要求。

改进规划修编，切实加强耕地和基本农田保护

１.搞清基础数据，加强规划前期研究，做好调查评价工作

科学的规划需要科学的基础工作。要结合土地利用现状调查，获取真实、现势的土地数据和图件，要对耕地历史调查数据进行对比分析，查找差异及原因，就生态退耕、农业结构调整、建设占用和土地开发整理等方面，阐明耕地增减的实际。要防止借规划修编之际修改耕地基数。

充分运用耕地后备资源、土地退化、农用地分等定级评估、水土流失遥感监测、数字国土等调查评价成果，建立起规划修编所需的各类用地数据分析的信息平台。

２.改进规划编制方法和程序，合理确定耕地保护目标

一是推进规划编制程序的规范化、公开化、民主化，在规划的准备宣传、编制论证、协调衔接、审批公告中贯彻耕地保护的思想。基本农田保护、村庄整理复垦方案，应由具体承担保护义务和涉及分配利益的村民参与讨论，有关结果应及时公告。

二是继承发扬“自上而下，上下结合”、“指标控制和土地用途分区相结合”等规划方法，加强上级规划对下级规划的指导，建立上下级规划信息反馈的互动机制，合理测算、统筹确定符合实际的耕地保有量、基本农田保护面积，把落实国家目标和满足当地需求紧密结合。３.科学划定基本农田保护区，强化土地用途分区管制作用

可根据耕地地力分等定级标准或农用地分等定级成果，将粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地等农地划入基本农田保护区。为基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地也可一并划入。乡（镇）规划编制中，确定为基本农田的土地应当全部划入基本农田保护区，其数量应符合上级规划的要求。

针对不同地区基本农田保护的实际，在符合国家基本农田保护区管制通则的前提下，细化保护区的管制规定和规划期内区内土地允许、限制和禁止用途，体现保护的刚性和实施的可行性。如区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可依市场需求进行农业结构调整活动，但调整后的用地必须依照基本农田保护区管制规则进行保护和管理。

４.重点落实基本农田保护的区位布局

充分发挥土地利用总体规划的空间引导作用，耕地特别是基本农田布局必须集中在自然条件好、农业基础设施较为完备的区域，国家级商品粮基地，粮食主产区，重要农产品基地，土地开发整理重大工程集中分布区，优质农产品物种保存地等必须纳入保护范围。

新一轮规划修编要从实际出发，对不符合生态建设和环保要求的基本农田分布现状进行调整，重点是中西部生态退耕地区，城市和独立工矿周边污染严重的基本农田。考虑到基本农田保护法律的严肃性，调整基本农田的数量和布局时，必须由相关部门出具不宜划为基本农田的证明文件，经上级规划确认后方可核减，有耕地后备资源和土地整理复垦潜力的地区还应在规划修编中进行补划。

严格规划审批中耕地和基本农田保护内容的审查，不仅要审查是否符合政策要求，更要审查图件、数据、质量和布局的具体落实情况，对于严重违背规划、违反政策，如占用大量基本农田进行绿色通道建设、农业结构调整中造成基本农田耕作层破坏、不符合生态退耕要求而实施基本农田退耕的做法应及时纠正。同时，还应考虑耕地保护与其他土地用途区的空间协调和落实问题

５.完善规划实施措施，建立保障机制

在规划行政职责管理范围内，将规划目标与具体实施措施挂钩。如耕地保有量、基本农田保护指标完成与当地行政领导责任制施行相结合，基本农田保护区管理与本区的土地用途管制细则相结合，耕地占补与土地开发整理复垦工程项目实施相结合等。

采取经济、技术手段，建立耕地和基本农田保护长效机制。其中，在经济手段上，应优先将资金、先进科技用于基本农田保护区域，尤其是通过土地专项规划的实施，使土地整理复垦项目投资向基本农田保护区倾斜，提高粮食综合生产能力和农产品的经济效益。同时，在技术措施上，注重基本农田地力和生态保护，推动高标准农田建设。在城郊区、工矿区、乡企密集区、污灌区内，对高产、稳产优质良田进行定期的环境质量监测，依法严格查处农

田环境污染事故；在工程项目建设中，可对原址耕地土壤层进行有效剥离，用于高标准农田建设与耕地后备资源开发。

６.采用高新科技，扩展监测内容，公告相关结果

在土地变更调查和卫星遥感监测工作中，建立耕地和基本农田的调查统计序列和保护监测系统，准确掌握资源的变化情况，建立预警预报机制，及时发现和制止违法行为。加强基本农田规划、划定、保护、监测等信息化管理工作，建立全国性基本农田的信息处理与管理系统平台。

突出监测重点，对于土地供应量较大的城郊结合部地区，应通过地价涨幅，了解用地扩张情况，防止这些建设敏感区内的土地投机行为，保护城市周边地区的耕地和基本农田。应定期向政府和社会公告耕地和基本农田的监测与评价结果，并与相关的目标责任考核制度挂钩，接受社会和广大公众的监督。凡是违法占用耕地和基本农田受到查处的重点案例，也应在全国通报，不断提高全社会的耕地保护意识。

来源：中国土地作者：邓红蒂编辑：潘宇

第二篇：基本农田保护工作调查研究基本农田保护工作调查研究

-以费县为例

山东省费县国土资源局273400王硕

摘要。基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。本文采用实地调查法，对费县基本农田进行实地调查，针对存在问题提出相应对策，做到切实保护基本农田，维护国家粮食安全。

主题词：基本农田问题建议

一、基本农田现状

费县位于山东省东南部，行政隶属临沂市，所辖14个镇，4个乡，563个行政村，人口93万人。全县土地总面积1892.57平方公里，其中耕地总量为84776.80公顷，占全县总面积的44.79%。本次划定基本农田面积为78043.12公顷，占全县总面积的41.24％，基本农田保护率为92％。基本农田面积中，耕地为65990.15公顷，占全县耕地面积的77.84%，占基本农田总面积的84.56%；园地为5163.16公顷，占基本农田总面积的6.62%；林地为6889.81公顷，占基本农田总面积的8.82%。

二、基本农田保护工作存在的问题

通过对费县一些地区的调查研究发现，基本农田保护工作取得了一系列满意的成果，但由于种种原因，目前主要存在以下一些问题：

1、土地撂荒现象时有发生

通过实地调查发现，由于农产品价格不乐观，农业靠天收的局面没有根本改变，单纯种植粮食作物经济效益比较低。造成很多青壮年外出经商务工，或到就近的企业务工，加之农用物资如肥料、种子、农药、农膜的涨价，致使本来就收益不大的传统农业更无利可图。

目前在家直接从事传统农业的大多是中老年人和妇女，从事较为原始的传统农业生产，没有机会和能力应用新技术、采用良种良育良法。有的家庭劳动力不足，耕种难度大的地块就放弃了，从而造成了部分耕地被闲置。虽然国家实施了免征农业税、发放种粮补贴等措施，仍不能调动部分群众种田的积极性，有耕地撂荒现象，浪费了宝贵的耕地资源。

2、基本农田保护责任意识不强

当前，各级政府都在抓经济建设，都有招商引资任务。少数村组为了引进企业，落实招商引资指标，对于占用基本农田的非农建设行为，采取了听之任之的态度，纵容了非法占地行为。部分村居委干部，行政事务比较多，

由于害怕在以后选举中失利，工作中思想顾虑多，不愿做得罪人的事，基本农田保护工作责任心和主动性不强。

3、基本农田保护标志不全

在调研走访中，我们发现有的镇、乡基本农田保护牌已破损，没有埋设界桩，基本农田实际界线不明显。

4、退耕还林、农业结构调整等占用了大量农田

农业结构调整比较频繁，以方城镇、薛庄镇、芍药山、大田庄乡、朱田镇等为重点，建设果品、板栗、核桃等种植业基地，占用基本农田面积为5524.26公顷；建设北部山区丘陵生态区和绿色通道工程，包括费城、探沂、新桥、汪沟、大田庄、南张庄等乡镇，建设多种林、多效益的防护林体系工程，综合治理水土流失占用，基本农田面积为7805.48公顷。另外尚有部分群众自发开展的挖塘养鱼、农村畜禽饲养、取土建坟和农村道路等违法占用基本农田的行为。

5、土地节约集约利用意识不强

当前我县各级政府谋发展、绘蓝图的执政思路十分清晰，都在盯着新增建设用地计划，都在伸手向上要指标、要计划，都在想着占用新增建设用地、占用耕地，思路没有转变到内部挖潜和节约集约利用上。

6、土地执法比较软弱，违法占用基本农田依然存在

土地违法主体有的涉及地方领导干部，而土地执法部门又没有直接处置权，致使违法批地占地案件往往得不到及时有效处理。近几年随着城镇的不断发展扩大，城镇周边的土地征用数量也大大增加，城乡建设用地粗放，土地利用率低，一些单位和个人以招商引资为名，未批先建、突击抢建、擅自占用，浪费和侵占了部分基本农田。

7、基本农田质量不高

既要完成上级下达的基本农田保护面积，又要为县域经济发展留足发展空间，在划定基本农田时，偏重数量，不重质量，将一些质量不高的耕地、园地和林地划为基本农田。同时对农业设施投入不足，只注重产出，不注重投入，造成基本农田质量下降。

三、基本农田保护工作的建议

为了更好的做好基本农田保护工作，解决存在的问题，我们要采取以下对策。

1、做好土地流转工作，防止耕地撂荒现象发生

农村土地流转是调整农业产业结构，使农业产业迈向现代化的必由之路。土地的流转能使那些无力或无时间耕种的农户的土地被充分地利用起来。稳定和增加了农户从土地上取得的收益，农民能够安心于外出经商务工而不受耕种土地的牵挂，同时还降低了往返的费用成本，使经商务工收入得到了增

7、本责任书一式三份，责任双方各执一份，县（区）国土资源局存档一份，本责任书经责任双方代表签字后生效。

甲方（盖章）：乙方（盖章）：

甲方签字：乙方签字：