《江苏省直管县财政体制改革成效问题及对策上》

江苏省直管县财政体制改革成效问题及对策上

（上）

骆祖春

摘要。江苏省三年来的实践表明，省直管县财政体制改革取得了“扩权强县”的初步效果，但财政省直管县体制与行政市管县体制之间体制性摩擦造成一些新的矛盾与问题，原市管县体制所固有的区域协调发展的功能在快速萎缩，省对县、市对县管理和协调既存在交叉重叠又存在真空。出路关键在于科学、有序地推进省直管县行政管理体制改革。

关键词：省直管县，财政体制改革，行政管理体制改革

财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，是调节国家、企业（单位）与个人以及中央与地方的收入分配和经济利益关系的重要制度安排。进入新世纪，特别是“十一五”计划实施以来，中央倡导地方财政管理体制从市管县到省直管县的改革。江苏从2007年起全面实施省直管县财政体制改革。近三来，这一改革已收到了“扩权强县”的初步效果，但在实施中也存在一些矛盾与问题，必须采取切实的政策措施，以促进改革的完善和深化。

一、江苏省直管县财政体制改革实施过程与成效

（一）改革前的准备工作

江苏省政府在2005年就开始准备实行省直管县财政管理体制，下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》（苏政办发[2005]68号）。2006年年初，“强县扩权”的提法出现在了江苏省政府工作报告中，明确表示在“十一五”期间推行省直管县财政体制，强力推动县域经济发展。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要（草案）》，第一次明确提出“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制”。

到2007年，江苏省实行“省直管县财政体制改革”条件已比较充分：包括欠发达地区在内的县域普遍具备一定的自我发展能力，加快发展的需求相当强烈；省级财政调控能力明显增强，具备了进一步加大对后进市和县支持力度的能力；为了保证省直管县体制全面推开后市有足够的发展空间，对部分市进行了区划调整，扩大了城市发展空间；省直管县的财政管理基础、技术条件已经基本成熟，省财政转移支付补助先前已直接计算到县，覆盖到县的“金财工程”建设步伐加快等等。

（二）省直管县（市）财政体制改革的主要做法

2007年3月，江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号），决定从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制，标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。

1.调整财政体制关系。保持各市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。核心是统一收支划分，除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县级财政支出责任；其次是确定划转基数，改革前各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助等基数，以2005年为基期年，经市和县共同确认后，按省财政要求办理划转。各项税收返还数等按实际计算确定。

2.改革财政预决算制度。取消市与县之间的原预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自确定收支预算，省对各市、县不再下达指令性财政收入计划，由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是统一直接办理结算，各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。三是直接报送财政报表，各市、县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政要求办理，直接报送省财政。各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政。

3.改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是直接报解财政收入，各市、县人民银行国库根据改革后财政管理体制规定，直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金，省对各县各类专项补助和专款不再经过市，由省财政直接分配下达到各县。市原对

县财政专项补助通过省财政下达到县。三是直接办理资金调度，省财政直接办理对各县财政资金往来和资金调度及其结算。

4.严格分配制度。实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入（包括单项税种或单项收入）和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

5.充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。

（三）省直管县（市）财政体制改革的配套措施

1.2008年8月，江苏省委、省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》（苏发[2008]15号），按照财权与事权平衡的原则，重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例，扩大了县级财政的分成比例，从而使县级政府有了更多的税收支配权。例如，规定地方营业税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，除营业税外5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。

2.出台了相关的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出台了《关于调整分税制财政管理体制的通知》的同时，出台了《关于建立科学发展评价考核体系的意见》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等5个指导性政策性文件。在考核导向上，制定了5大类28项科学发展评价考核体系，建立了引导领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观的领导干部考核评价机制。落实并细化、完善与省直管县财政改革相关的考核体系，这对于保障财政“省直管县”改革是非常必要的。

3.加强省对市县财政领导。省对市县如何处理好既得利益问题、如何规范新增利益问题做了明确的规定和要求，特别是在市财政对县域发展的责任上，明确提出“省进、市不退”原则，要求各市要继续履行统筹协调区域发展的职责。省财政建立了县联络员制度。各县联络员由一名处长（主任）及其本处室（中心）

的一名处级或科级干部两人组成，负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达，服务指导县。联络员制度对于密切省厅与基层的联系，提高省直管县财政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江苏省直管县财政管理体制改革已平稳运行三年，进展较为顺利，省直管县体制的正面效应显现出来。通过对南京、高淳、苏州、昆山、扬州、江都、宿迁、沭阳等市县的调查，实施效果主要体现在以下方面：

1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、星火计划项目、新产品开发、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助，为县级财政创造了增收空间。

2.县级财政收支快速增长。从调查县2001年-2008年度财政总收支、本级一般预算收支、上一级财政集中收入、来自上一级财政的转移支付等的相关数据显示：2007年改革后，调查县各项财政收支指标的年均增长率呈现出两位数的高速增长，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。

3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门即时根据国库资金存量，测算安排各类支出，整个体系的财政资金运行效率得到明显提高。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。

4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。

6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。

二、省直管县财政体制改革进程中的主要问题

“省直管县”财政体制改革是整个省直管县体制改革的重要组成部分和先行部分，它和现行的市管县行政体制并存，不可避免地产生体制性摩擦，在初期的磨合阶段，主要出现以下问题：

（一）市县间财权与事权新的不匹配

调研的情况显示，市级事权与财权不对称，市、县事权、财权未能理清，市、县的管理关系不顺，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。从市的角度看，省直管县的财政权与市级行政权存在匹配错位，市级履行综合平衡本地区发展的职责，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，由于市县财政的分离与管理权力限制，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市域内的实施，长此以往，市级党委政府的权威性受到挑战。从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。（作者单位：江苏省社会科学院）

来源：《地方财政研究》2010年第4期

第二篇。浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策总体来看，我国省直管县财政体制改革进展顺利，然而改革中存在的一些问题也不容忽视。结合审计工作实践，笔者就如何推进省直管县财政体制改革提一点肤浅建议。

一、存在的问题

1、市级和县级之间的利益分配矛盾凸显。一方面，省财政直接与县财政挂钩后，市级财力弱化，迫于支出压力，市级政府便将主要财力放在如何增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市影响力上，减少了对县级财政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、资金调度、争取上级转移支付等方面，市级和县级财政之间处于平等的竞争关系，是利益分配的直接挑战方。这种财政博弈，在一定程度上，将内耗政府公共资源，不利于提供跨区域公共产品和服务。

2、市本级下拨的专项补助资金无法纳入县级财政预算管理。在传统的“省、市、县”三级财政管理体制下，市本级下拨给区县的专项补助资金在市本级财政列“补助下级支出”科目，在县级财政列“上级补助收入”科目。而省直管县财政体制改革后，省级财政对县级财政直接下达收入计划、下拨财政资金、办理财政结算，而市本级财政与县级财政之间没有了资金拨付关系，致使市本级下拨的专项补助资金无法列入县级财政“上级补助收入”科目，未能纳入县级财政预算管理。

3、区县税收征管体制未做相应改革，增加了税收征管难度。省直管县财政体制改革后，一些省份调整和下放了部分省级税收，基本上实现了税收属地入库。但由于省以下税收征管体制未相应改革，省地税直属局、市级国税直属分局和市级地税涉外分局的征管权限没有相应下放，导致各区县税收征收机关不减反增，在一定程度上增加了税收征管难度。

4、市级政府财权事权改革不配套，增加了县级财政负担。省直管县财政体制改革后，省集中的财力越来越多，但行政事务权、行政审批权、人事权等没有实施同步改革，市本级各部门的宏观职能依旧覆盖全市，市级政府在有限的财权范围内仍然承担着诸多事权。市级政府出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。

二、改进的对策

1、健全财政配套改革措施。一方面，国家有关部门应进一步研究推进省直管县财政体制改革的相关配套措施，明确制定关于省财政与市、县财政在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的指导意见，理顺省与市县、市与区县之间的财政关系，规范市级财政下拨专项补助资金流程。另一方面，省财政应进一步完善省以下财政体制。省政府及其财政主管部门应以强化基层财力保障能力、提高县级民生保障水平、均衡地区间财力差异为出发点，加大一般性转移支付，特别是均衡性转移支付的力度，确保均衡性转移支付规模和比重逐年提高，逐步减少和弥补县级财政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各项民生政策的有效落实，促进完善分税制的财政体制。与此同时，规范市级人民政府出台配套政策行为，按照“谁出政策谁买单”的原则，不再增加县级财政配套压力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推进与省直管县财政体制改革相适应的行政体制改革，以省、市、县各级政府的事权划分为核心，完善行政管理体制，加强各级政府之间的分工与协作，切实提高公共服务的供给效率。二是逐步实现行政管理权和财政管理权相一致，充分调动市县各级政府发展区域经济、提供公共服务的积极性，有效缓解市级、县级之间在利益分配上的矛盾。三是省政府各职能部门提高针对“省直管县”的管理水平和能力。建立专门面对直管县（市）的办事机构和工作机制，保持对市县的信息畅通。四是调整税收征管机构设置，理顺与省直管县财政体制改革相适应的税收征管体制，减少县级政府组织税收收入工作的协调难度。

3、实施审计配套监督机制。为确保对县级财政的有效监管，必须要建立健全与省直管县财政体制改革相适应的财政监督机制，实施审计配套监督。由省级审计机关组织建立针对省直管县财政的“定期轮审”制度，直接部署对县级财政的预算执行审计，并通过加强省、市、县三级审计机关的上下联动，形成多层次的审计监督，对省直管县的各级政府性资金实现有效监管。

4、增强省级宏观调控力度。

第三篇。农村电力体制改革问题及对策思考随着年底的临近，全国各地农村电力”两改一同价”工作已近尾声，上海也不例外，农村电力体制改革问题及对策思考。公司领导已明确规定，到年底全面完成本市”两改一同价”任务。如今公司上下正努力开展此项工作，确保目标任务顺利完成。

上海市电网是我国最大的城乡一体化电网之一，其供电范围覆盖全市（包括崇明、长兴、横沙三岛在内），供电总面积6340.5平方公里。本市电网既是一个典型的城市电网，又包含相当比例的农村区域，10千伏及以上电网建设、管理、运行已实现了城乡一体化管理，基本达到了城乡电网”同网、同质、同价”的要求。此次农网改造的重点是农村低压地区，三年共投资17.25亿元改造，对2923个村近110万农户进行改造。

根据国务院国发（1999）2号文”关于改革乡（镇）电管站的现行管理模式，将乡（镇）电管站改为县级供电企业所属的供电所或营业所，其人、财、物纳入县级供电企业统一管理，乡及乡以下农村集体电力资产采取自愿上交、无偿划拨的方式由县级供电企业管理，并由其承担维护管理责任”和国家经贸委（2000）595号批复给上海市经委”关于印发《上海市加快农村电力体制改革加强农村电力管理实施方案》的通知”中”关于完善和加强县供电企业对镇（乡）供电站的管理，撤消县农电管理所、乡电管站，成立县供电企业所属的供电营业所，将人、财、物纳入县级供电企业统一管理，实行区、县、镇（乡）电力一体化管理”的文件精神，我公司在抓紧本市农村电网改造的同时，在市政府有关委办的领导下，已着手开展农村电力体制改革的各项工作，为进一步理顺农村电力体制改革、妥善处理好体制改革中的各种关系，保证农村电力体制改革在规定的时间内完成，有必要将改革中出现的有关问题进行一些探讨，以求共识，保证电力体制改革顺利进行。

一、农电体制改革前的情况

1.供电方式

我市农村用电主要指乡（镇）、村用电，开始于50年代初。经历了农村电力排灌→农副产品加工→农村照明→乡村工业用电直至全面用上电的过程。本市在60年代达到乡乡通电，70年代达到村村通电，80年代达到户户通电。农村的供电方式是由我公司10千伏线路架设到农村用电负荷中心，然后安装10千伏配电变压器，变压器低压侧装设计量总表。在总表后，架设农村集体低压电网，并按不同的电价安装一级分表，用户按分类执行全市同一目录电价。

2.管理模式

从1996年开始，我市对负责农村400伏低压集体电网管理、不属一级经营机构的乡（镇）用电站的管理方式进行了改革，每个区（县）成立一个农电管理所，属区（县）集体事业单位，其人员由供电局委派，费用由电力公司承担，区（县）农电管理所对所属乡（镇）用电管理站的人、财、物进行全面管理，每个乡（镇）用电管理站按5～6人列编，同时与农电管理所签订劳动合同，并参加区（县）养老保险和医疗保险统筹。农电所成立时，用电管理站部分工作人员由于年龄大等原因，根据政策未能列编，考虑到此类人员掌握一定技术，成为站内的骨干力量，因此由电管站聘用解决。

村级电工属各村办企业，大部分由村级经济负担，业务工作接受乡（镇）用电站管理。

3.农村电价

我市农村按不同的用户性质，安装不同电价的电表，全部实行分类用电与城市同价。农村总表执行农业优惠电价0.297元/千瓦时，其中农村排灌用电电价为0.244元/千瓦时。农村与城市电费计量的区别在于城市用户电量计量是电业直接表，而农村用户电量计量是电业的一级分表。在尚未进行此次农村电网建设与改造前，上海除已有96个行政村实行电业一户一表，到户电价为0.61元/千瓦时外，大部农户实行5至10户安装电业一级照明分表，每户再安装自己的小电表，然后按表按电量分摊，这样农民到户电价要高于0.61元/千瓦时，平均到户电价约为0.67元/千瓦时，最高限价为0.73元/千瓦时。

4.农村电网资产

1973年以前，380/220伏农村集体电网是由农村自筹、自建、自管的，当时只有2.8万千米线路。自1973年后，根据国务院有关文件精神，从城市附加费和农网维建费中拨专款用于农村低压集体电网的整改。虽然国家对农村电网整修改造方面投入了一定量的资金，但与对农村对电力供应的要求相比远远不够，而乡（镇）一级财力又有限，只能对原有电网修修补补、维持使用，造成农村电网设备陈旧、导线截面小、供电质量差，制约了农村经济发展、家用电器的使用和农民生活质量的提高。绝大部分乡（镇）政府和农民都非常希望能对农村电网进行建设改造，以替代原有的简陋电网，并视条件逐步实行”一户一表”、抄表到户，真正实现城乡居民用电”同网、同质、同价”。

二、农村电力体制改革

根据国家经贸委国经贸电力（2000）595号文的规定，公司主要做了以下几点工作：

1.公司电力体制改革

按照国家关于深化电力体制改革的要求、政企分开和厂网分开的原则，我公司行使的电力管理政府职能已于2001年1月正式移交给上海市政府综合经济管理部门，上海市电力公司成为企业。

2.对乡（镇）用电管理站的改革

乡（镇）电管站改革好坏是农村电力体制改革成功的关键，1997年农电所的建立为目前所进行的乡（镇）电管站创造了较好的条件，尽管上海在农电体制改革方面优越于兄弟省市，但由于目前较彻底化的改革，为体制改革带来一定的难度。

根据国电公司要求，上海率先实现农村居民电业”一户一表”、农村城市化及上海农村城镇建设的精神，适应农村电网改造后管理和运行的需要，提高服务质量，我公司明确发文按4～5个乡（镇）成立一个供电营业站，全市设置54个供电营业站，作为供电所派出机构，使电力公司服务进一步延伸，调查报告《农村电力体制改革问题及对策思考》。同时组建4个农电有限责任公司（农电公司由各供电公司多经控股，属人员管理性公司），吸收所有原用电管理站列编人员，与农电公司签订劳动合同。通过对农电公司人员的培训，根据供电营业站的人员招聘考核标准，择优录取。考核合格，一律持证上岗，充实到各供电营业站工作。组建工作完成后，撤消农电所和用电管理站。

3.农村电力资产

通过三年农网改造，本市的农村集体低压电网大部分经过改造，资产全部属我公司；对于未改电网，将在本市第二批农村电网改造中全部改造，以提高我市的农村低压电网技术装备水平。改造完成后，本市的农村低压电网资产属上海市电力公司。

4.目标完成情况

通过改造将使我市的电压合格率和供电可靠率将大大提高。通过对本市农村电力体制改革，使本市农村到年底已全面实现”五统一”、”四到户”、”三公开”管理，城乡居民真正达到同网同价。其中农户电价与城市居民一样为0.61元/千瓦时。供电所抄表到户，农户按计量检定机构依法认定的用户计量装置的记录和国家规定的电价缴纳电费，农户有权拒交超过表计电量和电价外的一切电费。

三、农电体制改革中遇到的有关问题

为保证乡（镇）电管站改革的顺利进行，我公司分别走访基层3个供电公司、部分供电所、乡（镇）电管站，现将了解及基层单位反映的有关问题汇总如下：

1.1997年各区（县）成立的农电所，属区（县）集体事业单位，按企业化管理。根据本市社保有关规定，列编人员需从1993年开始补缴养老保险费用，为企业养老保险，但部分年龄偏大的列编人员到退休时缴费不满15年，退休后不能享受养老和医疗保险金。

2.1997年农电所成立时，电管站部分工作人员由于年龄等原因未列编，考虑此部分人员长期工作在农电战线，具有一定技术能力，工作经验丰富，对于此类人员根据工龄长短分1万、1.5万、2万元三档进行商业保险一次性补贴和参加农村养老保险，同时对未达退休年龄的由农电所聘用，在用电管理站工作，截止到现在除部分人员退休已解聘外，大部分仍在聘用中，一旦电管站改制，农电所撤消，聘用人员自然解聘将引发矛盾。

3.浦东新区乡（镇）电管站中工作人员原户口为农业户口，部分征地后变为征地工，2001年列编时新区人事局明文规定对此部分人员不予考虑。现仍在乡（镇）电管站工作，一旦电管站改制，农电所撤消，由于未列编不能进农电公司，势必造成此类人员无单位可依靠。

基金项目：本文是保定市哲学社会科学规划课题：保定市深化财税金融体制改革研究，课题号：2016245，课题组成。t：王培，周少燕，刘树，朱燕萍。

作者简介。王培，中国地质大学长城学院教师，财务管理教研室主任，讲师，中级经济师，硕士；朱燕萍，中国地质大学长城学院教师，讲师，中级会计师，硕士。

（责任编辑：周琼）