《落实落细落具体——“级差式” 写材料例讲（三）》

落实落细落具体——“级差式” 写材料例讲（三）

在实际工作中，每每上级出了工作方案、政策性文件、指导性意见、制度规定，下面也要跟着出实施方案、具体政策、实施意见、实施细则。这是抓落实的一种方法，也是公文写手们经常需要面对却又非常头疼的一种情况。

为什么头疼。因为起草下位文件时，既需要贯彻上位文件的精神，又不能照搬照抄，内容上、形式上、语言上多少要有些变化。形式上、语言上的变化倒好办，最难的是内容上的变化——有的内容需要紧密联系本地本单位实际，做好“结合文章”；有的内容需要从增强操作性上考虑，加以细化和延展；至于创造性地落实，拿出新招实招硬招，要求就更高了……凡此种种，本应深入进行文件调研，充分发挥集体智慧，但现实中，制定文件往往成了几个秀才的事儿，一些单位、一些领导又急着出文件，似乎只有出文件才是抓落实，不出文件就等于不落实，出慢了就是落实不力，这就“逼”着秀才们赶紧闭门造车，只能关起门来写稿子，拍着脑袋想点子。如果在内容上想不出什么好点子，就只能在形式上、文字上动脑筋。

更令人头疼的是，同一个文件，从中央到省里、市里、县里，需要一级一级往下落，越往下就写得越细，越往下篇幅就越长。这是导致“长文”“冗文”频出的重要原因。然而，写手们出于“文德”考虑，还得想法设法控制篇幅、写出变化，这能不头疼吗。

上有政策，下有对策。于是，一种“巧妙”的方法就诞生了——以上位文件为基础，这个地方加几句，那个地方加一条，事权不在本级的就删掉，个别字眼换一换……很快，一个四平八稳、滴水不漏的下位文件就新鲜出炉了。相比这种方法，那些东拼西凑、乾坤挪移、移花接木之类的方法真是“弱爆”了。

采用上面这种方法起草好文件之后，为便于领导们审阅，还可以在电子文档中加上删除号、修改符、下划线，用不同的颜色加以标识。打印出来后，哪些是上位文件的原文，哪些是增删修改之处，一目了然，领导们只需要看看为数不多的修改之处就可以了——这真是“你省事，我省事，大家都省事”。

但是，这样起草文件，质量有保证吗。这是一种负责任的行为吗。说句心里话，我写了28年材料，真没这样干过，不是不懂这种方法，而是不屑。在我看来，凡是这样去造文件，不如直接转发上位文件，在转发通知中结合实际作些补充规定，或者适当提些具体要求。我更主张的，是抓住上级文件中的关键性问题，缩小制定文件时所考虑的问题“切口”，从工作实际出发，从推动落实的需要出发，用若干个配套的制度、措施、办法、方案，逐一解决问题、推动落实，所谓“一把钥匙开一把锁”。从抓落实的角度来说，制定下位文件不要搞“大而全”，不要想着出一个文件就能全面落实上位文件的精神，而要学会用“拆分法”，把一个大文件的核心部件拆出来，作为一个个相对独立的操作系统来进行深入研究，需要出几个“操作说明”就出几个，每一个子文件力求“小而精”“小而美”，短小精悍、务实管用。

可喜的是，对前面所说的那种“以文件落实文件”的现象，中央已经注意到了，有针对性地作出了规定——

《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，20**年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正）第七十三条第二款明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

《中国共产党党内法规制定条例》（20**年5月26日中共中央批准并发布，20**年8月30日中央政治局会议修订）第十四条也明确规定：“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定。”

《中共中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（20**年3月印发）中要求，“严格控制层层发文”，“地方各级、基层单位贯彻落实中央和上级文件，可结合实际制定务实管用的举措，除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则”。

也许有人会问，如果上级明确规定要制定落实意见和实施细则呢。那该怎么办。

我的经验就是一句话。落实落细落具体。落实，是行文的基调也是根本，制发下位文件一定是为了抓好上位文件的贯彻落实，必须实字当头、脱虚向实，正如习近平总书记所强调的那样，“抓落实的工作必须抓得很具体很细致很扎实”。

起草文件，只有奔着抓落实去，所起草的文件才实在、才管用，才不会是一纸空文；只有落细落具体，才有较强的针对性、操作性，才能减少自由裁量权或者弹性空间。

这样空泛地讲道理，可能会显得比较“虚”，不容易理解和把握，下面举一个例子来“实说”。

20**年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称为《意见》），其中明确要求“各地应当结合实际研究制定实施意见”。按此要求，我省组织起草了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》（以下简称为《实施意见》），由我具体负责这项工作。与中央《意见》相比，我们最终起草出来的《实施意见》有如下变化：

——从整体框架看，《意见》分9个部分；《实施意见》分8个部分。减少的一个部分是《意见》第一部分“指导思想、基本原则和总体目标”。起草过程中，我们考虑到这部分的要求已经非常明确，《实施意见》中没有必要重复，也很难有新的发挥，所以直接进入改革任务。除了不重复“指导思想、基本原则和总体目标”，《实施意见》和《意见》整体框架基本一致，充分体现了“实施”二字的特点——作为下位文件，把《意见》精神往实里落、往细处落是必须的，但没有必要另起炉灶。

需要特别说明的是，不重复“指导思想、基本原则和总体目标”并不是完全不要这部分内容，也不是不需要贯彻这方面要求，而是在充分领会其精神实质的基础上，将有关精神贯穿和体现到《实施意见》全文之中。

——从条目设置看，《意见》共30条；《实施意见》共32条。看似变化不大，实际上，我们在起草《实施意见》过程中，把《意见》中的条目删除了3条，合并了2条，分解了7条。

又如，《意见》中要求“创新技术技能人才教育培训模式，促进企业和职业院校成为技术技能人才培养的‘双主体’，开展校企联合培养试点”；我们在《实施意见》中具体化为“充分发挥企业在高技能人才培养中的主体作用，将技能人才培养经费列入职工教育经费支出，鼓励企业推行首席技师、名师带徒等制度。整合职业院校、高级技工学校、大型骨干企业等优质资源，加强高技能人才培训基地、公共实训基地和技能大师工作室建设。完善产教融合、校企合作的技术技能人才培养制度，推动职业教育和普通高等教育在学分、技术等级上互通互认。……探索建立职业训练院，建立政府对职业培训进行奖补的激励机制。”

此外，中央《意见》中提出要制定17个配套文件，包括2个条例、5个意见、3个办法、7个方面政策措施；探索建立6个方面制度；改革完善25个方面制度；进行2个方面的清理。中央明确将出台指导意见的，《实施意见》中有相应部署；中央明确了措施办法的，《实施意见》中有贯彻落实要求；中央鼓励探索的，《实施意见》中结合实际，明确我省探索的区域、主体和重点；中央提出要清理规范的，《实施意见》中把任务落实落细。这些，也都体现了落实落细落具体。

总之，中央出台的文件属于宏观层面，更多的需要体现站位的“高”、思虑的“深”、覆盖的“广”、眼光的“远”；省市一级属于中观层面，更多的需要考虑如何联系本地实际做好“结合文章”“落实文章”，如何在把握全国的共性中充分考虑到本地的个性特性，使中央精神在现实的土壤中扎下根，而不至于水土不服；到了县乡一级，属于微观层面，需要考虑的主要不是如何抓文件制定，而是如何抓政策运用、制度执行，如何让上级精神落地见效、终端见效。