《建设法治政府思考》

建设法治政府思考

依法行政，建设法治政府，是发展社会主义市场经济的必然要求，市场实质上就是法治经济体制，必须实行依法行政，建设法治政府，尤其要全面实施《行政许可法》，大力推进依法行政。

一、发展社会主义市场经济必须推进依法行政

根据现代经济理论对市场经济的主要概括，从国内外市场经济发展的历史和现实考察市场，市场经济应具有以下几个共性标准：

1、政府行为是否规范化。主要看资料由政府配置还是市场配置。资源的使用和定价是市场决定还是政府决定。政府是否尊重和保护经济主体在经济方面的自主权利，是否对企业有不公平的对待。这些问题即是政府作用问题，更确切地讲，是市场经济中的政府作用与企业、公民、社会组织的关系问题。

2、经济主体是否自由化。主要看企业在产销活动中，行为是市场化的还是行政化的。本质上讲，这一条要害是讲企业权利和行为。

3、生产要素是否市场化。即企业投入方面的生产要素如原材料价格、劳动力工资等是否是市场价格，其成本的真实性和其价格形成的规则。

4、贸易环境是否公平化。即在贸易活动包括国际贸易和国内贸易中，交易活动是自由的还是被压制的。市场基础设施和市场立法及司法是否健全。市场中介是否具独立性。起什么样的作用。贸易政策中的企业定价是否是自主的。政府是如何管理出口和出口企业的。企业是否有商业活动的自由。等等。

5、金融参数是否合理化。主要看利率和汇率这两大金融参数的形成和适用范围中的公平性，进而涉及这些参数形成基础即金融体制的合理性问题。

从以上五个问题可以看出，在市场经济条件下，在一国（或一大地区）范围内，打破了割裂封闭状态，各地方市场互相沟通交流，逐渐形成统一的全国（或大地区）大市场体系。各地方、各行业的生产经营者和消费者，可以自由出入这个统一的市场，进行各种商品交换，并开展自由竞争，市场具有统一性和开放性，在统一和开放的市场中，政府的干预极其有限，即使干预，其行为也是规范化的。因此，建设法治政府至少要达到符合以上带共性标准的市场经济要求，也就是具有一个被国际上基本公认为的市场经济体制。在这其中，政府的依法行政建设规范化政府又是首要的，没有政府行为规范化，就不可能形成经济主体自由化、生产要素市场化、贸易环境公平化、金融参数合理化，而说到底，关键在于依法行政和政府行为规范化。

二、依法行政关键在于加强政府行为的规范化建设

市场本身并不是完美无缺的，相反会经常出现”市场失灵”的现象。如何解决”市场失灵”问题。这就需要国家介入，发挥国家调节作用。由于市场缺陷包括市场障碍和市场功能上的局限性两个方面，所以国家调节的主要任务和基本措施便是：第一，针对市场障碍，国家通过反垄断和限制竞争对其他不正当竞争予以排除，让市场调节能够充分恢复其作用。第二，针对市场机制作用领域的局限性，国家通过调整或安排国家直接投资经营活动，以调节社会经济的结构和运行。第三，针对市场机制作用的被动性和滞后性，国家运用自己所掌握的情况和信息，对社会经济实行总体规划、指导，提供各种帮助和服务。后面这种做法后来日益发达，形成了以国家计划–经济政策–调节手段为轴线的国家宏观调控体系。纵观一个世纪以来各国对于社会经济的国家调节的基本方式和做法，均不外乎以上三种，即：国家反对垄断、限制竞争和不正当竞争；国直接参与投资经营；国家宏观调控。国家调节的出现及其作用是对市场缺陷的救济，国家调节需要法律加以规范和保障，否则又会引起”政府失灵”现象。如前几年出现的江苏铁本事件、安徽阜阳劣质奶粉事件、西安宝马彩票事件等等，可见，解决”政府失灵”的措施就是要使”政府行为规范化”。为了防止政府在实施国家调节三种措施时又出现”失灵”的现象，发达的市场经济国家又为这种国家调节采取了相应的三种立法，以规范政府行为，依法行政：

（一）为保障国家以强制方式排队市场障碍的需要，国家制定了市场障碍排除法，它包括垄断和限制竞争法、反不正当竞争法以及其他有关市场障碍排除的法律规定；

（二）为保障国家以直接参与方式投资经济的需要，国家制定了国家投资经营法，它包括国家投资法、国用企业（含国家控股公司）法以及其他有关国家投资经营的法律；

（三）为保障国家以促导方式实行宏观调控的需要，国家制定了宏观调控法，它包括计划法、各种经济政策法以及关于各种调节手段运用的法律规定。”政府行为规范化”的要求是，政府管理体制能适应市场经济的要求，处理与市场和企业的关系。概括地讲，就是一国资源主要是政府行政性配置还是市场手段进行配置。政府在市场经济中，是要发挥作用还是不要发挥作用，发挥的作用大点好还是小点好，即大政府好还是小政府好，强政府好还是弱政府好。核心问题是政府与市场的关系。现阶段所形成的共识是，要减少政府过度干预，防止垄断，促进竞争，就要实行法制。

三、依法行政对建设法治政府的基本要求

政府行为的规范化是市场经济的必然要求，而要使政府行为规范化，就必须使政府依法行政，建设法治政府。当前，建设法治政府离这一要求还有很大差距。一是政府职能转换不到位，没有从管理型转到服务型上来。二是投资门槛过高，严重影响招商引资的竞争力。三是法制环境不理想，执法水平不高。四是社会信用度尤其是政府信用度低。五是审批制度改革仍未到位。这些问题归结起来大多数还是属于政府的行为规范化问题，解决这些问题的关键在于政府依法行政。因此，为建设一个法治政府，就是必须具备一个以转变政府职能为核心，以政府行为决策、立法决策科学化、民主化、程序化为基础，以行政执法公平、公正、公开为关键，以行政监督的强化为保障的依法行政模式。

（一）进一步加快政府职能转变。

第一，规范政府职能。一是依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能。经济调节和市场监管属于政府经济管理的范畴，经济管理要强调经济和法律手段，辅之必要的行政手段，经济手段、行政手段也要建立在法治的基础上，要加强宏观调控，即政府通过调节总供给和总需求，保持经济总量平衡，促进经济稳定持续发展。市场监管的目的是维护良好的市场秩序，消除不正当竞争，打破部门保护，地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。目前政府经济管理和调节功能较强，而社会管理和公共服务能力相对滞后，如流动人口管理、就业服务、收入分配调济和社会发展的要求，因此，应予以强化。二是明确划分政府与市场的界限。目前，政企不分、产权、市场和政府管理三者没有完全分离，政府既是产权所有人（出资人），又是市场运营者，还是社会管理者、政事不分，国家包揽公共事业的传统做法没有根本上突破。因此，要推进政企分开、政事分开，充分发挥市场的资源配置中的基础性作用，公共事业管理可以引进市场机制，引入民间资本和技术，通过竞争，促进公共事业的发展。

第二，调和规范政府结构权限。一是合理划分各级政府机关的职能和权限，要解决纵向上各级政府间的职能权限划分不清晰，行政事权与财权、人事权不相匹配，缺乏科学性和公正性问题，以及横向上行政机关的分工过细、职能交叉、权限冲突的问题。二是实现”三定”规定的法定化，合理界定行政机关职能、合理调整行政府机关内部机构，核定行政机关编制并且实现法定化、科学化、理性化。三是解决政府内部权限冲突，政府部门间权限冲突的存在是由公共事务的多种属性以及事权划分标准的相对性所决定的，由于目前政府部门的分工过细，行政组织法治化程度不高，权限冲突的裁决机制不完备，因此，权限纠纷大量存在并得不到及时解决，因此，必须加强权限冲突裁决制度建设。

第五，完善执法责任制度。行政执法责任制是将法规赋予行政机关的执法职权进行逐项分解，建立起完善的岗位责任体系，并通过电子信息化手段来落实行政执法责任制的各项具体指标，实现规范化、规模化管理，将执法责任制由传统的事后监督并追究责任，转为事前、事中、事件全过程监督并追究责任，核心是通过明确行政机关的法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现将行政执法行政为纳入法治轨道的目的，要按照行政执法与经济利益脱钩，与责任挂钩的原则理顺行政执法责任制，科学配置行政执法主体的职责，建立健全行政执法责任制和执法过错追究制。

（五）强化对行政权力的监督和制约

我国的监督体系比较全面和严密，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践中存在有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，还有监督机制上的原因，行政复议也存在着一些亟待解决的问题。因此，必须强化和完善行政监督制约机制，确保行政管理活动公平、公正、合法。首先，要加强党的监督。就是要监督检查政府及其部门的党员领导干部是否依法行政，违反法律的，不仅要按照党内监督条例和纪律处分条例处理，还要追究法律责任，不能以党纪代替国法。其次，加强权力机关对行政管理工作的监督，完善各级人民代表大会的监督职能，各级人大常委会要通过听取和审议政府和单位实施法律、法规工作报告以及组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促行政机关做好依法行政工作。再次，派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须努力落到实处，使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。