《成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考》

成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

08经济一班刘维20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异。如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动。在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益。近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益。作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里。

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂。确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，

并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。