《重庆法院适用地方性法规的调研报告》

重庆法院适用地方性法规的调研报告

分报告三

重庆法院适用地方性法规情况的调研报告

重庆直辖十年来，截至2007年3月，重庆市人大及其常委会已经审议通过法规案264件，其中，法规制定案183件（含法规性问题决定），修正（修订）案71件，废止案8件，批准单行条例2件。现行有效法规168件，其中法规159件，法规性决定7件，单行条例2件。基本涵盖了我市政治、经济、社会、文化、科教等各领域，初步构建起了与国家法律法规相配套、与社会主义市场经济相适应、同国际惯例相衔接、具有重庆特色的地方性法规框架。为了进一步提高重庆市人大常委会的立法质量，市人大常委会决定对直辖十年以来现行有效的地方性法规进行全面的总体评估，并指令重庆市高级人民法院就审判机关适用地方性法规的情况、成效、问题进行专题调研，并提出今后五年的立法项目建议。我院收悉后，高度重视，庚即成立了以副院长为组长、研究室王剑波主任为副组长、胡郑英、达艳、傅沿为成员的课题组，拟定了详细的调研方案。课题组本着实事求是原则，通过召开座谈会、抽样调查、问卷调查、典型个案分析等方法，在认真总结梳理的基础上对重庆法院适用地方性法规的情况进行了较为细致深入的分析，现将此次调研的情况报告如下：

一、对重庆地方性立法的总体评价

1997年3月14日，第八届全国人大五次会议通过决定，正分报告三由重庆市高级人民法院研究室完成。调研组由市高院一名副院长任组长，市高院研究室主任王剑波任副组长，成员为胡郑英、达艳、傅沿等。重庆市第

一、

二、

三、四中院的部分领导和法官等参与了调研工作。

-92工程建设移民条例》规定，在县一级行政区域内负责三峡工程建设移民工作的行政主体是区市县人民政府及其移民管理机构。但事实上，大量具体的移民安臵补偿工作是由乡镇人民政府、街道办事处承担的。《重庆市实施办法》第三条第四款做出了符合重庆实际的规定：“乡镇人民政府、街道办事处，承担区县人民政府及其行政部门委托的移民管理工作。”这样，通过授权，既保持了与上位法的一致，又使乡镇人民政府、街道办事处承担移民具体事务性工作有了法律依据。

（三）部分法规的规定具有独创性

在坚持法制统一的前提下有所创新是地方性法规活力之所在。重庆市人大及其常委会在制定地方性法规时注意体现地方立法的独创性和探索性，一些法规在全国产生一定影响，同时为全国人大立法提供了参考。如为了规范我市司法鉴定活动，在国家尚未出台相应法律、行政法规的情况下，《重庆市司法鉴定条例》设立了“统一管理，分工负责”的司法鉴定管理体制，赋予市一级司法鉴定委员会市内终局鉴定权，在全国是首创的。另外，《重庆市村民委员会选举办法》将“海选”制度定为选举方式之

一、《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》在内陆实施全面禁磷和建立考核制度等方面，都具有独创性和突破性。

（四）为行政执法提供了依据

为了规范行政行为、推进依法治市，重庆市人大及其常委会制定了大量的行政类法规。现行法规已涵盖了公安、人防、民政、司法行政、人事、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化、体育、卫生、人口计生、城乡建设、环境保护、气象、地震和旅游等行政管理门类，目前行政法类的法规已有70多件，占地方

-94构。但是，三峡工程建设移民管理工作任务重、时间紧，只由县级人民政府及移民管理部门开展此项工作，力量远远不足。事实上，大量的移民安臵补偿具体工作也是由乡镇人民政府、街道办事处承担的。针对以上实际情况，我市颁布实施了《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》。该《办法》第三条第四款规定：“乡镇人民政府、街道办事处，承担区、县人民政府及其行政部门委托的移民管理工作”，乡镇人民政府、街道办事处承担大量移民具体事务性工作就有了地方性法规依据。如丰都县人民法院在审理江学英、冉仁碧等人不服丰都县镇江镇人民政府移民资格认定案件时，就是根据前述规定，将县级人民政府或移民管理机构向乡镇人民政府下发的有关移民工作的文件视为概括性委托，从而认定乡镇人民政府受委托承担的移民管理工作的法律后果应由委托机关承担。这样，既没有轻易否定乡镇人民政府所为的大量移民事务性工作，又保证了行政诉讼被告的适格和裁判程序的合法，维护了移民工作稳定大局。

3、地方性法规为人民法院审理敏感性强的大要案件提供了法律依据。随着城市房屋拆迁改造步伐的加快和城镇化建设的不断推进，拆迁安臵补偿等城市房屋拆迁纠纷不断上升。本院2002年审结的78件行政案件中，房屋拆迁行政案件就达18件，占所结案件的23%，其中集团诉讼案件有3件。在这些案件审理中，《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第5条是人民法院审查行政主体资格的依据，第16条是审查房屋拆迁行政裁决程序是否合法的依据，第24条是判断被拆迁人拆迁补偿形式选择权及确认产权调换房屋面积等实体问题的依据。该《条例》同时明确授权重庆市人民政府制定房屋拆迁费额标准和安臵补助标准。这些具

-96直接作为裁判的依据。在案件的审理过程中，虽然不排除以地方性法规或地方性法规的相关精神作为分析说理以及认定证据的依据，但适用地方性法规的方式主要是直接以其作为裁判的依据。如上述申请国家赔偿的案件，全市法院都分别直接适用了《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》第十一条、第十四条、第三十三条的规定作为裁判的依据，在民事诉讼中均适用了《重庆市司法鉴定条例》第三十五条。

4、适用的地方性法规多属于程序性规定。从审判机关适用《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》来看，第十一条、第十四条、第三十三条分别是关于申请确认违法行为的有效期限、确认违法行为的判断标准、确定赔偿义务机关的规定，属于申请人主张行使赔偿请求权，有关机关作出国家赔偿决定的程序性规定。

（二）重庆法院适用地方性法规的主要方式

1、适用地方性法规作为全案裁判的依据。直接援引地方性法规的条文作为案件裁判的依据，在行政审判中最为突出。课题组对重庆市第三中级人民法院2002年—2006年审理的行政诉讼案件抽样65件进行分析，发现直接援引地方性法规作为全案裁判依据的有38件，占58.46%。此外，国家赔偿案件中也较多的适用了地方性法规，如重庆市第二中级人民法院2005年—2006年审理的行政诉讼案件中有30件适用了地方性法规，其中有20件属于申请国家赔偿案件，这20件案件均在裁判文书中直接引用了《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》第14条第（1）项、第15条第（1）项作为决定赔偿的法律依据。

（五）加强法规宣传和培训工作

在调研中，普遍反映地方性法规的宣传和培训较弱，一定程度上影响了法规实施的效果。法规颁布施行后，没有做到广泛知晓，不但普通市民不甚了解，就连一些人大代表和执法部门也不甚清楚。已经制定的或者正在审议的法规，有时成为人大代表提出的法规议案，也存在有的执法部门因不了解法规的规定而没能在执法过程中相互配合。因此多渠道、及时、持续发布地方立法信息，广泛深入地宣传地方性法规十分必要。

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