《中小企业劳动用工与社会保障的新环境新问题和对策建议》

中小企业劳动用工与社会保障的新环境新问题和对策建议

农村社会保障制度的问题与对策

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编者按。对于建立农村社会保障制度的重要性，社会各界基本达成了共识。它的建设不仅关乎农民的切身利益，也关系到我国的社会稳定与发展，因此，近年来得到了许多学者的关注。2006年度，中国农业经济法研究会的专家学者针对我国农村社会保障制度建立中存在的问题，结合我国实际，提出了许多建设性的意见。

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目前，我国农村初步形成了农村社会保障的网络体系。其体现在四个方面：一是已着手在农村建立了最低生活保障制度。至2005年1月底，全国已有8个省份全面建立了农村最低生活保障制度，覆盖1206个县（市），有473.3万村民得到了最低生活保障。其他省份的部分地区也在积极开展这方面的工作，我国农村居民最低生活保障覆盖面正在逐步扩大。二是实行了农村养老保险制度。到2003年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。三是进行了农村合作医疗制度改革。截至2004年6月，新型农村合作医疗制度覆盖了9504万农业人口，实际参加人数6899万人。四是实行了农村社会救助制度。2006年1月，国务院公布新的《农村五保供养工作条例》，规定对所有农村“五保”对象提供法定的供养待遇，未满16周岁的儿童保障其依法接受义务教育。我国农村社会保障的基本问题

我国农村社会保障制度较好地发挥了社会的“调节器”和“稳定器”的作用，取得了不俗的成绩。但有学者认为，我国农村社会保障制度的建立尚在摸索阶段，还有不少问题需要完善。一是农村社会保障资金来源狭窄。许海燕指出，我国农村社会保障的资金来源不尽合理，未体现全社会责任。民政部1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，在保险基金的筹集上，坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。这样的规定，使国家和集体所体现的社会责任过小，也与世界一些经济发达国家的做法相差甚远。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，我国只有10％左右，而且这10％的投入绝大部分给了城镇职工。由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。

严雅娜认为，农村社保资金筹集渠道也过于狭窄。目前，我国农村社保资金基本采取了县、乡、村三级负担，但由于农村经济发展缓慢，农民收入低，再加上缺乏相应的政策法规依据和必要约束手段，筹资难度很大。

二是农村社会保障覆盖面窄。宋生瑛指出，全国仅有40％多的乡镇建立了社会保障网络，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的50％左右。我国现推行的各种社会保障制度都不是严格意义上的社会保障，仅属于社区保障，谈不上国家财政的支持，当然也不属于国民收入分配与再分配的一种形式。

有的学者从城乡对比的角度出发指出，目前我国城乡社会保障覆盖面差异很大。一是保障项目覆盖面差异大。农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度和五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，以及优抚安置等项目。其他如城镇居民享有的失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目都没有或基本没有。二是城乡已有各项目中的覆盖面差异大。长期以来，我国社会保障的建设形成了重城市、轻农村，城镇居民社会保障优先

发展的思想，以养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度为基本框架的城镇社会保障体系已经建立和逐步得到完善，而农村社会保障制度依然处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，没有建立现代意义上的社会保障制度。

三是农村社会保障管理不够科学与规范，基金保值增值困难。李晓华认为，现行农村保障项目管理混乱，不够规范，存在着管理体制不顺、农村社会保障资金管理成本高和基金运营不合理、保值增值程度低等问题。

许海燕认为，农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用应三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临着诸多的风险。

四是农村社会保障缺乏法制保障。许海燕认为，从目前我国农村社会保障立法的状况来看，突出表现在立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系。由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。

严雅娜认为，现阶段农村社会保障法律体系不健全。我国至今没有一部社会保障方面的专门性法规，只是在相关的法律中夹杂着一些社会保障性的条款，没有完整的体系和可操作程序。而且，许多规定和具体实施办法，都是通过各种行政性文件发布的，不具有法律效力和制度刚性。五是农村土地、家庭保障功能的弱化。张秉福认为，目前，农村土地保障功能和家庭保障功能在弱化。土地保障功能弱化原因有：一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。二是小规模的家庭农业经济投入产出比较低，同时还要面临自然灾害的风险，农民收入不稳定。三是加入wto后我国农业经济受到国外发达农业的冲击。同时，“打工经济”造成农村老年人的“空巢家庭”增多，使农村养老问题面临更严峻的考验。

许明月、赵学刚认为，在贫困地区的农村，不适当的农地开发利用制约农地保障功能发挥的问题要引起重视。其造成的原因主要是：（1）农地撂荒使保障功能搁浅；（2）农地低水平利用和人口的快速增长使保障功能弱化；（3）农地的非法占用使保障功能丧失；（4）农地过度开发使保障功能不具有持续性。

六是农村社会保障项目与农民的需求特点不一致。吴春明认为，由于面对的风险类型、强弱以及应对这些风险的手段的差异，农村社会保障体系的保障项目和模式应该与城镇社会保障体系有所不同。但是，我们在农村社会保障制度的过程中，没有重复考虑农村的具体情况。主要体现在：注重开展保险项目，忽视直接收入转移的措施；在保险项目上重视养老保险，忽视农民对其它保险项目的需求；重视分门别类开展各种项目，忽视农民对综合保险的需求。

建立健全失地农民的生活保障制度。李晓华认为，建立健全失地农民的生活保障制度，可以以变土地征用制度为购买制度为基础，创建农民土地产权专项市场管理交易制度，通过公平、

公开、公正的产权市场交易，既从源头上扼制住滥占耕地，低价调拨农民土地之风，又有效地保护农民土地产权等权益。失地农民社会保障基金，主要承担退休养老、医疗门诊、最低生活保障、义务教育的配套投资等支出。

作者：中国农业大学人文与发展学院任大鹏沈瑞萍