《工伤认定及保险赔偿程序的梳理与重构》

工伤认定及保险赔偿程序的梳理与重构

张继荣

一、工伤认定及保险赔偿现状

劳动者受伤后，获得工伤保险待遇或相应赔偿，需要经历劳动关系确认、工伤认定、伤残等级鉴定、主张工伤保险待遇等多个环节。通过分析基层人民法院受理相关行政、民事纠纷案件，总结出行政、司法实践领域主要呈现以下特点和现状：

（一）获得工伤保险待遇的前置程序多

一是工伤认定成为享受工伤待遇的前置程序。工伤认定程序是指社会保险行政部门根据劳动者及其直系亲属或用工单位的申请，依据工伤保险法律法规，确认劳动者在生产劳动过程中因执行职务而受到的意外伤害、所患职业病是否属于工伤的法定审查程序。工伤认定是享受工伤待遇的前置程序，是提起工伤待遇劳动争议仲裁或者行政诉讼的先决条件。如果不能被认定为工伤，则工伤职工的工伤待遇就无法得到解决。甚至有些纠纷中用人单位怠于申请工伤认定，工伤职工也未在一年内提出工伤认定，致使因不能工伤认定，从而追索工伤待遇赔偿无果，这显然对工伤职工极不公平。二是确认劳动关系成为部分工伤认定的前置程序。用人单位如果为劳动者参加了工伤保险，工伤事故发生后，劳动者受伤后，劳动者和用人单位可以申请工伤设定，社会保险行政部门确认为工伤后，由工伤保险基金支付。但在实际中，用人单位多数都没有为劳动者参加了工伤保险。如果用人单位不认可存在劳动关系，则需要劳动者申请劳动争议仲裁，先行确认劳动关系，这使得劳动者获得工伤待遇的程序更趋繁琐。

（二）获得工伤保险待遇时限较长

（三）相关争议多涉及未参加工伤保险职工

近年来，进入到法院的工伤行政确认案件逐年增多，以重庆市江津区人民法院受理案件情况看，2009年为8件，2010年为17件，2011年为27件。而这些工伤行政确认案件中，全部为未参加工伤保险的劳动者与用人单位之间发生争议而产生。在2009年至2011年受理的66件确认劳动关系案件中，100%涉及未参加工伤保险的职工。追索工伤待遇的劳动争议案件，2009年为21件，2010年为45件，2011年为41件，共计106件，其中只有98件为未参保职工，参保职工与用人单位之间的工伤待遇纠纷主要争议的是用人单位缴费基数较低，要求用人单位补足。由此可以看出，工伤认定行政争议以及工伤待遇赔偿仲裁案件多涉及未参加工伤保险职工，参保职工与用人单位之间关于工伤认定与工伤待遇标准争议较少。

（四）案件主要争议内容与受伤本身无关

从人民法院受理的关于工伤认定行政案件以及工伤保险待遇劳动争议案件分析，劳动者受伤的事实一般有在场职工的证实、安全生产管理部门的调查或医院诊断病历等予以佐证，当事人之间一般不存在争议或用人单位难以反驳。而劳动者和用人单位发生分歧的往往是劳动关系是否成立，以及涉及工伤保险待遇的工资标准。特别是劳动关系是否成立这一认定，是决定成立工伤的关键前提。在社会生产中，如果劳动者和用人单位之间没有签订书面劳动合同，许多时候受伤职工只上班几天，劳动合同履行的时间短，劳动合同关系的特征不明显，用人单位一般会辩解成立劳务合同（雇佣）关系、承揽合同关系、代理合同关系等其他民事法律关系，而不是劳动合同关系。在这样的工伤认定案件中，认定工伤的难点往往不在于认定受伤是否是在工作岗位因工作受伤，而是确认是否存在劳动关系，在确认劳动关系的前提下，认定工伤自然就迎刃而解了。

二、现行工伤认定及赔偿程序的主要原因

从上述对现有工伤认定及工伤保险待遇赔偿相关纠纷的分析可以看出，解决纠纷的程序过于复杂而缺乏效率，行政机关与法院之间的职责交叉而不明晰，处理纠纷的程序性强而针对性不强。

（一）行政、司法机关的职责不明晰

（四）有利于尊重当事人意思自治，构建和谐的劳资关系。一方面，民事纠纷中当事人只要在不损害国家、集体、他人利益的前提下，具有对民事权利进行处分的权利。在处理这些纠纷时，应当充分尊重当事人的这一权利。如对是否构成工伤并按工伤支付待遇赔偿时，当事人可以对工伤进行自认而不需要提供相关证据。而原有的程序中，如劳动者和用人单位都没有证据能够证明工伤的情况下，社会保险行政部门在认定工伤时就缺乏灵活性，只能按《工伤保险条例》对号入座另一方面，应当尊重劳资双方对工伤赔偿等相关约定。当今的就业和劳动方式日趋多样，劳资双方在不损害劳动者的法定利益的前提下，完全可以在劳动合同中对按工伤处理的情形进行细化约定，避免在受伤后难以区别责任。（）如现在许多用人单位允许职工在家或其他场所工作，虽然在社会保险行政部门认定工伤时无法予以认定，但如果在劳动合同中进行了详细约定按工伤标准进行赔偿，则司法机关在裁决时也完全可以尊重当事人的约定而予以支持。

（五）有利于完善工伤认定程序，加快司法救济效率。劳动者与用人单位基本对劳动关系存在争议的，本文建议改变以往漫长的工伤认定程序，而将劳动仲裁委（或法院）确认劳动关系程序、工伤和确定工伤待遇合并为一个程序进行处理，即被告“合三为一”的工伤设定程序。赋予劳动仲裁机构和法院的工伤认定权。工伤认定只是工伤赔偿的一个环节，针对现在的工伤救济程序中的认定程序和赔偿程序分离导致了诸多的弊端，现将劳动者与用人单位是否建立劳动关系和职工的受伤是否是工伤同时审理。将工伤认定纳入到劳动争议仲裁程序当中去，对仲裁裁决的不服直接向法院起诉。[6]这样一来，工伤认定不作为一种具体行政行为，那么工伤认定的行政复议和行政诉讼程序都可以省去了。工伤认定和工伤保险待遇问题同步处理。这样仲裁机构和法院就可以同时受理确认劳动关纠纷和工伤保险待遇纠纷，法院可以在审理劳动关系争议纠纷的过程中一并查清工伤事实。这样，就算一方上诉，一年左右就可以走完全部的程序，大大便利了当事人，加快了司法救济效率。

总之，程序的设定应当以人为本，兼顾效率和公正。本文虽然只是对未参加工伤职工的程序进行了一些简化，这一简单的变化，让这些程序不再繁琐和生硬，受伤职工也不再遭受“程序之伤”，在维权之路上能切实感受到它们的柔软与温暖。