《漫谈农业保险发展的制度基础》

漫谈农业保险发展的制度基础

摘要。农业保险是现代农业生产的重要风险保障机制。为了应对农业的自然和市场双重风险，很多国家和地区都通过建立完善的农业保险机制来支持农业发展。我国新农村建设同样需要借助于农业保险机制来分散和转移农业生产风险，为农业生产活动中的损失提供经济补偿。

关键词：农业生产；经营风险；农业保险

农业是人类生存之本，是整个国民经济的基础。同时，农业也是一种弱质产业，农业生产既要面对自然风险、技术风险，又要面对市场风险。为了应对农业的自然和市场双重风险，各国都在逐步建立农村灾害保障体系支持农业的发展，其中，农业保险是一种重要的风险转移工具。目前，我国农业保险还处在低水平发展阶段，亟须通过营造良好的发展环境促进农业保险的发展。本文通过借鉴国外农业保险的发展经验，分析农业保险发展的制度基础。

一、非市场盈利性是发展农业保险的基本方向

从发达市场经济国家和地区的经验来看，由国家伸出有形之手，对农业活动给予相应的信贷、保险等方面的政策扶持，乃是一种通行的做法。由于农业生产的风险很高，在农业生产过程中，土壤、环境等自然禀赋往往是影响和制约农业生产的第一要素，这就决定了农业保险具有“高成本、高风险、高赔付”的特性，往往会使保险经营者陷于“不保不赔，少保少赔，多保多赔”的境地。对于以利润最大化为目标的商业保险公司而言，绝少愿意承保这样的高风险业务。农业保险最早产生于西方市场经济国家，一些商业性保险公司曾尝试开办农业保险，但几乎都以失败而告终。自20世纪30年代以后，美国、加拿大、法国、日本等国开始实施以政府为主导的农业保险并取得了成功。目前，全球约有40多个国家实行了农业保险制度，这些国家大多将农业保险从商业保险中分离出来，转而以国家为主导建立相应的政策性农业保险经营机构，或者采取对商业保险公司给予资助、补贴等方式鼓励其发展农业保险业务，从而使农业保险具有了很强的政策性。

从我国的发展情况来看，过去农业保险完全是由商业财产保险公司来经营的。20世纪90年代末期，农业保险发展遇到了一些困难和问题，由于农业保险业务风险大、赔付率高，亏损较为严重，而且缺乏相应的政策支持，保险公司经营农业保险的积极性不断下降，从1993年开始，农业保险保费收入、保险险种和农业保险机构、从业人员，均在不断萎缩。因此，在现有的法律框架下，如何构建合理的农业保险经营体系，已经成为发展农业保险的重要环节。中国保险监督管理委员会非常重视农业保险发展，支持保险公司恢复农业保险业务，批准设立了上海安信、吉林安华和黑龙江阳光等专业性农业公司，力求改变现有的农业保险经营格局。但从现有的农业保险的整体运行机制来看，我国目前的农业保险制度还远不是由政府主导的机制，商业保险公司尚缺乏充足的动力来发展农业保险。如何按照非市场盈利性的要求来设计有关制度，将直接影响到农业保险的健康顺利发展，影响到广大农民享受风险保障的水平。

二、财政支持是发展农业保险的基础条件

从各国农业保险的发展来看，农业保险的发展都是以完善的法律体系为基础的。通过国家实施这种诱致性制度变迁，可以为农业保险的发展奠定法制基础。例如，美国1938年制定《联邦农作物保险法》，该法随着美国农业及农业保险政策的发展变化而不断修改和完善，其内容既包含保险标的、组织机构、再保险等规定，也包含联邦政府的救济计划等。

1994年，美国国会又颁布了《美国联邦农作物保险改革法案》，对农作物保险制度进行了改革，从而使美国的农业保险进入了一个新的发展阶段。此外，美国联邦政府还规定不参加农作物保险计划的农民将得不到政府其他计划的福利，使得农作物保险成为一种变相的强制保险。

我国目前还没有专门的农业保险立法，而现行的《保险法》仅仅规定了商业性保险，没有将政策性的农业保险纳入调整范围，这就使得农业保险缺乏有力的法律支持。因此，国家应尽快考虑将专门的《农业保险法》纳入立法规划，力争尽早出台，从而为农业保险发展提供法律依据。在未来的《农业保险法》中，应当将一些关系国计民生、亏损较大的种植业和养殖业险种确定为政策性险种，明确规定政府在提供保费补贴、业务费用补贴和免税支持等方面的责任。立法还要对诸如农业保险机构的法律地位、运行方式、保障水平、农民的参与方式、管理费和保险费分担原则等重要问题加以规范，从而以较高层级的法律保障和促进农业保险的发展。此外，考虑到商业保险公司在产品开发、机构网点、承保和理赔等方面具有专业化优势，国家还应当支持农业保险的专业化经营，支持保险公司开发保障适度、保费低廉的农业保险产品，建立适合农业保险的服务网络和销售渠道，不断提高农业保险服务水平。