《2018河南夏季种子信息交流》

2018河南夏季种子信息交流

河南种子案——法院与人大关系

案情：2003年5月27日，洛阳市中级人民法院在审理一起种子赔偿纠纷案时，遭遇法律冲突问题。在庭审中，就赔偿损失的计算办法，原告（汝阳县种子公司）与被告（伊川县种子公司）争议激烈，原告主张适用《种子法》，以“市场价”计算赔偿数额；被告则要求适用《河南省农作物种子管理条例》，以“政府指导价”计算。经审判，洛阳市中级人民法院下达（2003）洛民初字第26号民事判决书，原告和被告都不服判决，向河南省高级人民法院提起上诉。洛民初字第26号民事判决书写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子法》相抵触的条（款）自然无效。”

洛阳中院判决书的这一表述激起河南省人大的强烈反响，河南省人大认为“洛民初字第26号民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为。”10月18日，河南省人大常委会办公厅下发了《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》，要求河南省高院对洛阳市中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理，对直接责任人和主管领导依法作出处理”。洛阳市中院党组根据要求作出决定，撤销判决书签发人民事庭赵广云的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，免去李慧娟的助理审判员，该决定最终未履行。

河南省高级人民法院受理此案后，向最高人民法院进行了请示。最高人民法院于2004年3月30日作出《关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案请示的答复》，指出《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政性法规的效力高于地方性法规、规章”。中华人民共和国合同法解释：

（一）第四条规定。“合同法实施以后，人民法院确认合同无效应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政性法规为依据，不得以地方性法规和行政规章为依据。”根据上述规定，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定。河南省高级人民法院做出终审判决，维持洛阳市中级人民法院的原判。

相关消息：2003年11月19日，肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四位律师依据立法法规定，向全国人大常务委员会递交了“关于审查《河南省农作物种子管理条例》的建议书”。建议有两条：一是依法审查《河南省农作物种子管理条例》的法律效力，并向河南省人民代表大会常务委员会提出书面审查意见。二是尽快审查和清理国务院的行政法规和各地的地方法规，责令制定机关废止或修改与宪法和法律相抵触的行政法规和地方法规。

问题。人民法院是否有权做出宣布地方性法规无效的决定。地方人大与人民法院存在什么样的关系。公民是否存在提请全国人大常委会进行违宪审查的权利。

评析：

1、人民法院无权做出宣布地方性法规无效的决定，但具有选择适用更高位阶法律规范文件的职权和责任：第一，按照我国立法法第79条第1款的规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”上文中的《河南省农作物种子管理条例》属于地方性法规，其法律效力低于作为法律的《种子法》效力。第二，我国宪法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”因此，河南省人大常委会有权制定《河南省农作物种子管理条例》之类的地方性法规，但前提是，该条例不得与宪法、法律、行政法规相抵触。从该案来看，《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》确实发生了矛盾和冲突。第三，全国人大常委会法制工作委员会在《关于如何理解和执行法律若干问题的解答》第18点中指出：“人民法院在审理行政案件的过程中，如果发现地方性法规与国家最高权力机关制订的法律相抵触，应当执行国家最高权力机关制定的法律。”该文件虽然是针对行政诉讼适用法律的解答，但对本案有借鉴作用。何况上文中，最高人民法院在2004年3月30日作出的《关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案请示的答复》中也指出，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定。不过，这并不意味着人民法院可以直接宣布与法律相抵触的地方性法规无效。第四，我国现行宪法第67条第8项规定，全国人大常委会享有“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”的职权。立法法第88条第2项规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；同时第4项规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规”。因此，正是全国人大常委会和省级人大才享有对地方性法规的审查权，而省级人大常委会和各级法院都无权直接宣布地方性法规无效。第五，清华大学宪法与公民权利中心副主任、北京中孚律师事务所肖太福律师认为，在目前我国宪法框架和司法体制下，人民法院没有合宪性审查权是毫无疑问的，但人民法院有无合法性审查权却是值得深思的。当下位法与上位法相抵触时，司法审判实践中人民法院可以选择三种方式：其一，中止审理，逐级上报，等候裁决。其二，直接使用上位法，避开下位法。其三就是行使“有限司法审查权”，审查下位法的效力，适用上位法。即在判决中明确审查下位法，指出下位法与上位法相抵触的地方，并根据宪法的精神和立法法的依据宣称与上位法相抵触的条款无效。（曾金胜：李慧娟事件再调查，人民日报《时代潮》2004年第9期）其中，第1种做法没有体现司法的公信力，不能给当事人以信服的理由，也不符合司法文书以理服人的特点；第3种做法与我国法院的宪法地位不相称，因为我国法院没有明确得到关于违宪审查的宪法授权，不同于美日的司法审判体制；因此，只有第2种才是比较可行的做法。

2、人民法院接受人大的监督，但人大不得干涉人民法院的独立审判行为：第一，我国现行宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。”根据有关资料，在洛阳中院对本案进行合议前，该案审判人员先后收到洛阳市政府、市政法委、主管院长与副院长转来的批示，以及河南省人大常委会要求省高院对洛阳中院相关责任人进行严肃处理的意见等，都是对司法独立的挑战。第二，不错，根据我国宪法126条和人民法院组织法第17条的规定，法院是人大体制下的法院，它必须接受人大的监督，向人大报告工作。可是，人大与法院的关系更多地体现在人事安排和法律实施方面，体现为事后监督和法律监督，而不是事前、事中监督与个案的具体监督。法院与人大的关系不是领导与被领导的行政隶属关系。法院首先是国家的审判机关，担负着维护国家法制统一的重任。长期以来，我国的法院体制仿照行政体制，带有浓厚的地方主义和部门主义色彩，地方法院因为财权、人事权等原因受制于地方，往往成为地方保护主义的工具。对于各级人大来讲，对法院的监督也应通过法定程序通过对本级法院工作、法官的选举、任命与罢免、对法院存在重大问题的质询和调查等方式来进行。人大和其他国家机关与社会组织、个人对法院的监督不能演变为对法院具体行使审判权的监督和干涉。

《立法法》倒是的确规定了，当不同的法规之间规定不一致，“不能确定如何适用时”，应由相应的法规制定机关进行裁决。这里提到了“法律适用”，似乎包括司法过程，若真如此，则法院在审判中在遇到这些情况时，就要中止审理，等候有权机关做出决定。但是，请注意，《立法法》对此只规定了大致两种情况，一是“相同位阶”的法律规定不一致，二是旧的特别法和新的一般法之间规定不一致，而且还是在“不能确定如何适用时”才需裁决。《立法法》此处并没有包括“不同位阶”法律规定不一致的情况，究其原因，是因为这里规定的是“不能确定”如何适用法律时的疑难情况，是“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”、“特别法优于一般法”等原则无法解决的特殊例外，所以需要交由法规制定机关另行澄清。而上位法和下位法不一致，就象新法和旧法、特别法和一般法不一致一样，并不存在“应适用何者”的疑问，因此法院当然可以迳行适用优先的规范，无需提请相应机关进行裁决。

我国1989年通过的《行政诉讼法》，规定法院不受理对行政法规、规章等抽象行政行为提起的诉讼，但并没有排除法院在审理过程中，可以对具体行政行为所依据的法律规范进行附带审查，而且《行政诉讼法》还明确规定了法院的“参照适用权”，即法院审理行政案件中，“参照”（而非“依据”）国务院部门规章和地方政府规章，这已被广泛解释为法院有权附带审查规章的合法性。

而在实践中，法院对法律规范的审查权并不局限于规章，而是早已扩展到了地方性法规。最高法院曾在其司法解释中一再澄清：法院有权判定地方性法规是否与上位法不一致，并有权直接适用上位法。