《西韩岭占用农村耕地问题引发的思考》

西韩岭占用农村耕地问题引发的思考

农村宅基地耕地占用税管理调查与思考

一、当前农村宅基地耕地占用税管理存在的问题

农村宅基地虽然单户面积不大，但总面积非常大，非法占用耕地数量较多，很多地方农村个人违法违规建房用地总面积不亚于项目违法建设用地面积。因此，农村宅基地管理比较棘手，存在的问题很多，主要问题有以下三个方面：

1、农村建房布局散乱，税收成本能以控制

近年来大多数农户建房都不在乡村的统一规划下进行，在选址和建筑规模上存在着很大的随意性，见缝插针，哪里地势好、交通方便、位置优越或者是“风水好”就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，房子大小、高矮参差不齐，形状不规则，巷道不通畅，有的连巷道都没有，极为混乱。从而在通行、通风、采光、排水等方面引发了一系列社会问题，邻里矛盾纠纷多，卫生条件差，交通不便。村民为了寻找一个舒适的居住环境，就到村庄外围建新房，有的甚至“开天窗”，把房子建在基本农田保护区中央，出现“修建一座楼，损坏一片田”的现象。既影响村容村貌，又影响团结和社会稳定，同时还严重浪费了土地资源。

2.违法占地屡禁不止，源头控管难以把握

从调查了解发现，农村个人违法违规占地建房主要有以下几种形式：一是未批先建。在未取得任何批手续的情况下擅自建房，这是当前农村个人违法占地建房的主要形式。从笔者做过调查的一个村来看，该村有居民600户，人口约2500人，村内非法占地户就达到148户，非法占地面积17916平方米（其中违法占地面积最大的一户达570平方米），绝大部分都是耕地，有少部分还是“开天窗”占用基本农田。由于涉及的户数和人员过多，县乡政府采取了很多种措施，但村民集体对抗，根本无法按土地管理法的规定强制拆除。即使能依法强制拆除，也给社会稳定留下相当大的隐患。以前的违法用地得不到解决，新发生的违法用地就无法制止，农村个人违法占地建房就像恶性肿瘤一样越严来越严重，耕地被非法占用或破坏。二是超批多占。按规定，农村村民批地建房有面积限制，村民批不到他想要的面积，就在建房过程中不按国土部门放样，批少占多。特别是自己房屋周边有空坪或者自留地的，用围墙圈起来，慢慢的建房或作他用；三是一户多宅。村民建新房后未拆旧房，也不愿拆旧房，有的邻居跟他买他都不卖。旧房有的闲置，有的堆放杂物，有的则让老人“坚守阵地”，“一户两宅”、“一户多宅”现象比较普遍；四是越权审批。主要表现部分乡镇、村、组向村民收取相关费用，不向县级或县级人民政府报批，擅自批准或同意村民建房。五是非法转让。目前购买国有土地与直接从农民手中买土地的差价非常大，农村特别是城乡结合部集体土地非法转让行为比较多。很多城镇居民、个体户、国家工作人员在农村购置宅基地，部分已“变相”取得了土地使用权证，有部分双方签一份买卖协议，到公正处公证一下。非法转让的形式主要有：转让房屋时连同转让宅基地、转让纯宅基地、宅基地出租、宅基地抵押、村组直接出售宅基地、司法裁决转让房屋及宅基等；六是异地建房。就是指不在批准地点建房，批甲地建乙地。

3、农村存在实际困难，税收征管困难重重

农村宅基地监督管理的困难有以下方面。一是涉及面广，群众不配合。农村宅基地管理面对广大农村，一个乡镇国土所就要面对成千上万户村民，涉及的地域广、人数多，且大部分群众的素质不高，私心严重，只顾自己利益，不顾他人和国家利益，只图眼前方便，不为子孙后代着想，为所欲为。此外就是互相攀比，有房无房的都要批地、圈地或占地，或者看到他人违法占地建的房子没有被依法拆除，他也跟着违法建房。总之自觉遵守法、自觉配合国土资源管理部门履行职责村民的很少。二是监督人员少，经费没保障。虽然近年来加强了乡镇国土所的建设，配备了一定的执法监察人员和执法工具，对经费保障作了相应的规定，

但这与开展宅基地管理的实际需求有较大差距。目前编制部门核定的乡镇国土所人员编制一般都是一个乡镇1～2名，纪检部门没给执法监察车辆编制，财政部门核定的工作经费是5000元/人，国土所没有收费职能，没有其他的经费来源，从而使职能无法得到充分发挥，上级的各项政策也难以得到不折不扣的落实；三是执法程序复杂，执行难到位。按规定，农村个人建房执法只适用一般程序，办案程序复杂，调查取证难，时间长，成本高，办一个违法地占案子少则一两个月，多则一年半载，一年办不了几个案。案子办完之后执行起来又次不是件容易的事，强制拆除阻力大、成本高。在拆除非法占地兴建的房屋时威胁或殴打执法人员、拆除后全家住到国土局（所）或者是上访的现象时有发生。

二、农村宅基地耕地占用税管理问题的成因

农村宅基地管理难规范，原因是多方的，既有历史的，也有现实的，既有生产生活观念上的，也有法制和经济利益方面的，主要有以下五个方面：

1、群众的法制意识淡簿

虽然各级各部门广泛开展国土资源法律法规宣传，但群众真正懂法的不多。“天下之大，莫非王土”，这种封建“王土”意识束缚了中国几千年，随着新中国的成立，尤其上世纪80年代的分田“单干”以来，中国农民在土地使用上发生了质的变化，农民在土地使用上有了越来越多的自主权，一些农民对土地联产承包责任制政策理解不深，混淆了土地所有权和土地使用权的区别，不少农民存在着“谁耕种、谁所有”的观念，土地公有制观念淡薄，认为自己的承包地、自留地想拿来种田就种田，想拿来建房就建房，想拿来买卖就买卖，随意改变耕地用途，谁也干涉不了。有的村民对依法批准建房理解不透，认为只要写了报告，村组签了意见或者是国土所到了现场勘查就是经批准了，便开始动工建设。还有很多村民对房屋倒塌后土地使用权自然灭失不理解，认为只要我曾使用过的土地，永远都是我的，房屋倒塌多年后其他人要使用或者要进行“空心村”改造，也得花钱跟他买。

2.缺乏科学可行的规划

由于城乡规划法出台较迟，很多农村至今还未编制村庄规划，有些编了规划的村组，也与当前的农村发展不相适应，不是房子面积太小了就是巷道太窄了。有些比较可行的，但村民不自觉遵守，又没有机构和人员来抓落实，成了一纸空文。目前编制规划也有很多难以解决问题，宅基地规划面积太小了，村民不满意，规划太大了，又不符合节约集约用地政策。规划在非耕地上就可能有地质灾害隐患，规划在耕地上又没有这么多的用地指标。还有就是很多村民迷信“风水”，各有各的说法，各有各的讲究，如果没有强制措施，村民是不会按规划的面积、位置和方向建的。在规划执行过程中规划部门与国土部门步调也很难一致，并且规划部门还要收费，群众意见较大。

中发现的非法占地建房行为，拒不停工或拒不说出违法当事人的，直接强制拆除，将违法行为遏制在萌芽状态。这样既可减少违法当事人的损失，又可避免出现目前这种走完程序后都已经盖好房子并住进去了再来执行，最后不了了之的不良局面。四改宅基地无偿取得为有条件有偿取得。对宅基地占用耕地的，按照土地管理法的规定收取耕地开垦费，用作解决宅基地占用耕地的补充资金，抑制农民占用耕地建房上升趋势。对因客观原因形成的“一户多宅”或超标的宅基地面积，实行有偿使用，收取集体土地有偿使用费，用于旧村改造和村内基础设施建设，以促进农民建房节约集约用地。五要用制度规范农村宅基地的流转。一方面要明确宅基地流转条件，明确收费标准，既要搞活又要防止炒卖宅基地。另一方面要制订农民异地建房办法。六要足额保证国土部门的工作经费。“兵马未动，粮草先行”。做好土地管理工作，必须有足够的工作经费做后盾。要用法律法规或文件的形式规定各项收入返还给国土部门工作经费的比例，这样国土部门的工资、工作经费就有保障，同时还可以给土地调查、规划修编、农村个人建房“两公示三到场”、土地执法监察等各项开支买单。杜绝出现目前这种国土收入“易进难出”，“要马儿跑又不让马儿吃饱”的不良现象。七要建立国土公安机制。参照林业部门的做法设置国土公安。

4.严厉打击各类土地违法违规行为

一要解决历史遗留问题。目前农村违法用地历史遗留问题较多，如果这些问题不妥善解决，新的违法行为无法制止，宅基管理无法规范。对这些违法行为的处理，要区别对待，确实没房住又主动接受处罚的农户，罚款后予以补办相关手续。有很多房子还去圈占土地或不配合执法工作的，依法强制拆除。解决历史遗留问题后，新增的违法用地，无论何种情况，坚决按照法律规定强制拆除。二要加大土地监管力度。针对农村宅基地中出现的新情况、新问题，本着预防为主、查防结合的原则，进一步完善动态巡查制，充分发挥执法监察网络的作用，对违法行为力争做到早发现、早制止、早查处，将违法行为遏制在萌芽状态。三要配齐执法监察设备。各地要配备执法工作必备执法监察车、挖机、摄像机及制服等办案工具。落实执法岗位津贴，购买人生及财产安全保险，提高执法人员的积极性。四要加大责任追究力度。对乡镇、村、组非法批地或放手不管的要依法追究责任。