《新农村建设：目标、路径与政策的三种选择》

新农村建设：目标、路径与政策的三种选择

新农村建设：目标、路径与政策的三种选择

按照中共十六届五中全会的设想，新农村建设的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这是非常宏观和原则的要求。诸多具体问题值得进一步探讨。最根本、最首要的问题是目标和路径问题。究竟什么是新农村，新农村什么样，新农村的目标是什么，通过什么路径走向目标。搞不清目标，就搞不清路径，政策选择就会进退失据，其他问题就更不好说清楚了。

一、新农村建设的目标与路径

按照“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”来理解，一个基本的出发点是“减少农村，减少农民”。那么，应该如何减少农民。这是一个系统工程。从资源基础和产业选择的角度分析，这个系统的经济逻辑及循环机理可以概括为“三化”：一个是“异化”，即城市化，农村变成城市；一个是“进化”，即农业现代化，传统的小农业变成现代化大农业；一个是“退化”，即生态与环保化，“什么也干不成”就归于环境保护，搞生态环保产业。（见图）

——传统农业的“进化”。资源条件好的地方改造、提升为现代化的大农业生产，现代化农业首先是规模化农业，规模化农业首先是特色农业。“宜瓜种瓜，宜豆种豆”，如山东寿光的蔬菜、北京郊区的西瓜水果、东北的粮食等等，各地有各地的特色。农业现代化过程是一个“技术排挤农民”的过程，置换出来的农业剩余劳动力要进入城市。

——传统农业的“退化”。很多地方资源条件不好，甚至没有任何资源，不适宜继续进行农业生产，不适宜人居；有一些地方虽然有资源，但出于生态环境保护等考虑，也不适宜继续农业生产，如青海西藏的“三江源”地区。这些地方的原有农业人口要逐渐大部分退出或全部退出，退耕还林、还草等等。这个过程可称为“资源排挤农民”的过程。这些人口当然也要进入城市。

——农业产业的“异化”。城市要接纳“技术排挤”和“资源排挤”出来的剩余人口，为现有农业的“进化”和“退化”提供转移空间。这就“逼迫”我们必须同时考虑城市的接纳能力。城市哪里来。哪里有那么多的城市接纳这么多的剩余人口。从经济学的角度看，城市扩容比新建成本要低得多，但扩容也有它的经济限度。所以“扩容”和“新建”都是需要的，要“两条腿走路”。“新建”要通过非农产业带动，农业变成工业、服务业。当然依据也是区域的资源条件和比较优势。

二、新农村建设的战略与政策选择

有了这样的一个系统框架，“旧农村”→“新农村”的目标、路径就清晰凸现出来，战略与政策选择就有了明确的针对性。那就是，针对不同的资源状况和产业前途，要么搞城市化；要么搞特色农业、规模农业、现代农业；要么搞生态和环保，包括生态旅游。城市化需要什么样的政策，现代农业需要什么样的政策，归于生态与环境保护需要什么样的政策，要“对症下药”。

１.关于城市化的政策选择

城市化、城镇化与新农村建设是一个问题的两个方面，是“一体两翼”。没有新城市就没有新农村。城市化作为新农村建设的一条归宿和“进路”要解决的问题是，接纳农业现代化过程中“技术排挤”和“资源排挤”出来的农村剩余人口。以此反思我们现在的很多制度和政策，恰恰相反，城市不仅没有很好地接纳和吸收这些剩余人口，而是排挤农民进城。所谓的城乡分治、二元结构，说到底是“制度排挤农民”。农民工问题是“三个排挤”的集中表现。（见图）

城乡统筹发展，以城市带动农村，以工业带动农业，首要的涵义是，拆除“制度排挤农民”的藩篱，疏通阻止农民进城的制度通道。包括土地制度、社会保障制度、医疗卫生制度、义务教育制度等等，这是一个盘根错节的制度系统，背后最核心的是户口制度，其他所有制度对城乡所规定的不同“待遇”都是以户口为纲领的。解决户口制度问题，如果不能一下子完全放开，那么也要逐渐放松，由“硬约束→软约束→无约束”，最终彻底取消。但这个过程不能过长，应尽量缩短。

这样看，新农村建设的“战场”不只是在农村，至少有相当的分量、相当一段时间是在城市。应该有规划、有系统地调整接纳农民进城的政策。

（１）规划进城人口（主要是农民工）的社会保障问题，尽快建立起一体化的社会保障体系。“十五”计划期间，整个政府财力翻了三番。同时，通过征购土地获得的巨额收入只用于城市而没有用于农民，农民理应得到的收益没有得到，要从中拿出一部分来用于安排农民的社会保障，这是对农民土地补偿的一个核心问题。

从环境保护的角度看，“无为而治”是最好的办法，好过盲目建设。从人口迁移的角度看，不适宜人居和要归于环境保护的地方，要鼓励居民迁移，减轻环境压力。但是“强制性搬迁”对于任何国家来说都是困难的，成本极高，不到迫不得已而不为。因此“渐进性移民”就是一个理性选择，也是现代化进程的一个组成部分。“渐进性移民”需要多种政策共同作用，包括“无为而治”，通过人为的环境差异拉动移民。如果无选择地搞“村村通”，给出的政策信号就是鼓励在这里长期定居，事实上基础条件改善以后就更加“安土重迁”了，一旦到居民最终迁出以后剩下的就是一堆垃圾。无论从哪个角度看都得不偿失。

越是资源贫瘠、越是贫困的地方，政府越要加大教育投入。在这些地方教育肩负着扶贫和移民的功能。职业技术教育尤其要有针对性。将来要归于环境保护的地方，要通过教育使劳动力能够进入城镇谋生；剩下的一部分要搞生态和环境保护的教育，留下来搞生态环境建设。在资源贫瘠的地方，移民扶贫、教育扶贫要优于开发扶贫。所以还要考虑制定差别政策，城市接纳农村转移人口要适当优先安排这些地区的人口。

新农村建设是一个长期的历史任务。最后要特别强调几个观点：第一，城市化水平至少要达到７０％，农村的剩余劳动力才可能全部为城市吸纳，我们所设想的新农村目标才有可能实现，这大约需要２０—３０年的时间，不能搞“大跃进”。第二，新农村建设首要的要求是“生产发展”，没有“生产发展”其他都谈不上。第三，“城乡统筹”要解决的问题千头万绪，但核心是两个：一个是城乡一体化的社会保障，一个是城乡均等化的义务教育。第四，适应新农村建设，必须调整政府尤其是县、乡政府的现有职能，由为城市服务转移到为农村服务上来。