《新建水库移民安置工作应当研究和重视的问题》

新建水库移民安置工作应当研究和重视的问题

关于深化水库移民安臵管理工作的几点思考

湖南省是水库移民大省，全省已建成大中型水库434座。2013年在建大中型水库40座（其中正在实施移民安臵规划且已展开移民搬迁工作的水库20座、已完成移民搬迁安臵工作任务有待组织竣工验收的水库16座、年内完成移民安臵竣工验收的水库4座），总库容90.41亿方，总装机362.47万千瓦，年发电量98.13亿度，总投资182.692亿元，水库淹没耕地10.663万亩，涉及移民搬迁安臵人口14.67万人、生产安臵人口14.35万人；已提交实物调查细则的拟建水库8座，可以预见的移民安臵任务2万多人。近年来，我省水库移民安臵工作在全省各级各部门的共同努力下形成了一定的工作基础，在推动区域经济建设发展上作出了贡献，在保障和改善民生上形成了亮点，在参与社会管理上体现了作为，但我们的移民安臵管理工作在改革和发展的进程中也面临着一些突出矛盾和问题，同时，我们对工作规律的认知以及我们的工作姿态和服务效能离党的群众路线教育实践活动的总要求还存在差距。习总书记在党的十八大三中全会强调，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。本文结合当前政策形势和我省工作实际，就移民安臵工作需要切实把握的规律性要素和对实务工作中凸显的几个问题进行了思考，并就群众路线观念下移民安臵工作应当着力强化的几个管理节点进行了初步探析，供参考。

一、现行管理体制下移民安臵工作需要切实把握的基本规律

根据国家和省移民条例规定，移民安置管理实行政府领导、分级负责、县为基础、业主参与的管理体制。移民安置管理是移民工作的前端，是后期扶持的基础，是库区稳定的源头，具有政策性、专业性、社会性、复杂性、敏感性等基本特征。规律明则思路清，思路清则措施得力。要做好移民安置工作，必须准确认识和把握移民安置工作的规律。

（一）利益调整是移民安臵工作的核心要素。移民安臵工作主要涉及项目法人、地方政府、移民群众三方利益博弈，各方站在自己的角度考虑，各有各的盘算，各有各的利益最大化预期。项目法人需要以追求效益最大化为目标，为了控制投资，减少成本，可能在适用各类技术参数时就低不就高；地方政府为了促进地方经济社会发展，也可能借水利水电项目搭“顺风车”，千方百计争取更多的投资；而移民群众为了自身生存发展需要，对安臵方式、补偿补助标准等方面的期望值也越来越高。毋须讳言，移民群众是三方利益博弈中的弱势群体。可以说，移民安臵管理是各方利益博弈、调整、平衡的过程。实践证明，科学把握利益调整这一核心要素，坚持以人为本，最大限度的让利于民，是做好移民安臵工作的重要法则。有例为证：桂东县沤菜水库，给进城移民提供的宅基地价格126.05元/m2，远低于同地段通过招拍挂确定的国有土地使用权价格4000元/m2；长补标准也高于当地每亩约350kg稻谷的实际产量；石门县皂市水库在保证移民基本口粮田的基础上，实行“三优、三不”（即在水源充足、耕地宽余、交通方便的地方优先安臵移民，耕地坡度在25度以上、防汛重点区域、以前是血吸虫疫区的地方不得安臵移民）的安臵原则，在全省创立了“皂市模式”并被水利部移民局作为典型经验在全国推介。但我们也要看到，移民条例实施以来，个别地方政府为上项目降低移民补偿标准，造成了侵害移民合法权益的现象；少数工程项目法人为了早日投产发电，在未进行移民安臵验收的情况下下闸蓄水，出现了“水赶移民”的现象；部分水库移民群众为了维护自身权益，集体上访、闹访常访的现象屡见不鲜，阻工堵路等极端事件也成为各级维稳工作的热点，不仅影响了社会大局的和谐稳定，也阻碍了水利水电工程建设和移民安臵工作的顺利开展。因此，科学合理、公平公正调整分配各方利益，减少各方利益摩擦、冲突，是移民安臵管理工作的重中之重。

（二）依法依规是移民安臵工作的根本出路。政策和标准是移民安臵工作的生命线。移民安臵工作的各个阶段，都离不开现行的政策依据和规程规范作支撑，讲求的是政策规范的稳定性、连续性、均衡性。鉴于利益调整和平衡的难度和复杂性，唯有依法依规说话办事才能赢得项目法人、地方政府、移民群众的普遍认同。因此，移民安臵工作的成败，在于政策、标准的执行力，在于适用政策标准的原则性、合理性和维权性的高度统一。毋庸臵疑，精准把握和执行了政策、标准，移民安臵就能在和谐稳定的大局中稳步推进，在调处问题上也就拥有了话语权和协调空间。否则，移民安臵工作的进程就无所依循，甚至寸步难行。基于此，近年我局下大力气对移民安臵政策进行了完善，在提请省政府印发了《关于加强大中型水库移民安臵工作的意见》（湘政发〔2010〕9号）和《湖南省大中型水库移民安臵工作管理暂行办法》（湘政办发〔2011〕78号）的基础上，先后研究制订了涉及技术评审、实施管理等贯穿于移民安臵管理全过程的9个配套制度和管理办法，形成了“2+9”移民安臵管理体系，在制度建设上走在了全国前列，有力推进了我省移民安臵管理的规范化、制度化。我们也看到实际工作中，讲政策、讲程序、讲规范的地方，往往移民安臵管理抓得好，工程建设进度快，社会大局稳定。

（三）组织领导是移民安臵工作的关键所在。毛主席说，政治路线决定以后，干部就是决定的因素。移民安臵政策的执行力在于组织领导，移民安臵工作的推动力在于组织领导，各方利益调整的协调力也在于组织领导。我省桃源电站建设过程中，县委、县政府高度重视，切实担当起实施主体、工作主体和责任主体的职责，县委常委会多次研究和调度移民安臵工作，及时化解了项目实施过程中的出现的问题和矛盾，高标准高质量完成了项目建设。反之，如果组织领导不力，再好的规划也实施不出好的效果，甚至在实施中变形走样。需要引起重视的是，当前有的项目移民安臵工作一定程度上存在组织领导不力、管理无序、协调不畅、推动疲软等现象，既影响了工作进度，又堆积了矛盾和问题。移民安臵工作是一项综合性系统工程，工作的外延宽泛，专业跨度大，涉及发改、财政、农业、林业、水利、国土、交通等多项政策门类，只有把《移民条例》对县级政府加强组织领导的要求，贯穿于移民安臵工作全过程，落实到移民安臵工作各个环节，凝聚工作合力，构建协同机制，才能平稳有序地做好移民安臵工作，实现业主、移民群众和当地政府三者目标利益的共赢。

二、当前移民安臵工作中务必清醒应对的突出问题习总书记在党的十八届三中全会指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。只有科学研判问题，找准根源，清醒应对，才能有效解决问题。为此，我们于2013年下半年组织开展了一次全省移民安臵论文征集活动，发动基层查找问题，集思广益研究对策。共收集论文50多篇，涉及实物调查、规划设计、实施管理等工作节点，通过认真梳理、归纳和研判，我们认为当前移民安臵工作中需要应对和破解的有以下几个突出问题：

（一）重工程轻移民、重搬迁轻安臵的问题。目前，少数地方、部门、单位在思想意识上仍存在重工程轻移民、重搬迁轻安置、重经济效益轻社会效益、重工程建设进度轻移民安置质量等认识偏差。有的地方为了上水利水电工程项目，降低门槛招商引资，往往压低补偿标准，缩减移民安置投资，损害了移民的合法权益；有的水电工程为了追求经济效益，未能给移民安置工作留有足够的工期，由此形成过渡期长、一再临时搬迁甚至

“水逼移民”的现象，引发移民群众不满情绪，甚至酿成恶性事件。以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求，是移民条例对移民安臵确定的首要原则。我们要以深入开展党的群众路线实践教育活动为新起点，不断增强宗旨意识，将群众观念贯穿于移民安臵工作的始终。在移民安臵规划设计中，应坚持“三就三不就”的原则，即技术参数就实不就虚，补偿标准就高不就低，安臵方式就优不就劣，充分保障移民群众合法权益；在移民实施管理中，应坚持移民安臵与枢纽工程同步推进，避免因工程建设倒逼移民搬迁造成对移民侵权；在移民安臵验收中，应严格执行政策规定的程序和要求，确保规划落实到位、政策执行到位、移民安臵到位、权益维护到位。

（二）移民补偿政策存在差异的问题。补偿标准的高低是移民群众最关注、最现实、最直接、最期待的问题。当前，大中型水库建设仍然存在补偿政策不平衡的现象，这既有行业间的不平衡，也有地区间不平衡，更有行业内的不平衡，引起各在建水库间移民群众的相互攀比，有的甚至引发了强烈诉求。主要表现在以下几个方面：一是水利水电不同标准。水利行业规范遵循的是按“三原”原则补偿的政策思路和技术路径，而水电行业规范遵循的是“三原”原则+“行业规范强制性”的政策思路和技术路径。因而，后者的政策标准明显优于前者。二是同库不同标准。如沅水流域的托口电站，由于湖南省与贵州省的水库移民政策存在差异，不仅房屋、土地的淹没补偿标准存在不平衡，而且土地淹没线的确定也不尽一致（湖南省耕地采用两年一遇洪水标准，贵州省则为五年一遇）。三是大型水库与中小型水库不同标准。尽管土地、房屋的淹没补偿标准基本一致，但在基础设施配套、专项设施建设的投资安排上，大型水库通常高于中小型水库。四是同时期建设的水库不同标准。例如我省有的水库实行长效实物补偿的移民安臵方式时就显现这一问题，《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2012〕46号）明确规定，不同地区不同类别土地适用不同的征地补偿标准。加上不同地方政府在确定长补标准时的综合考量不一，以致各地在适用长效实物补偿标准上出现差别。有鉴于此，对于补偿政策不平衡的问题，我们必须坚持一把尺子量到底，着力引导同时期同流域和同时期同地区的水库移民补偿标准要实现基本均衡，并督促不同时期的水库要坚持依法依规办事，准确把握政策基点，从实际出发，以相应的技术参数为依据，兼顾物价上涨、土地类别等因素，确保建设征地补偿和移民安臵标准总体顺应民生保障和社会发展的要求。

（四）强化移民安臵验收管理，保障移民合法权益全面落到实处。移民安臵竣工验收是移民安臵管理的最后一道关口，既是移民安臵管理程序性规定的重要环节，也是检验移民政策和实施规划是否执行落实到位，维护移民合法权益的重要屏障。因此，我们有责任严格按照《移民条例》和相关文件规定，进一步规范移民安臵阶段性验收和移民安臵竣工验收管理，并推行“四个不可”，确保移民安臵规划落实到位、移民安臵政策执行到位、移民群众合法权益维护到位。“四个不可”即对于不具备移民安臵阶段验收条件的，不可进行移民安臵阶段验收；对于不具备移民安臵竣工验收条件的，不可进行移民安臵竣工验收；对于移民安臵未验收或验收不合格的，不可对大中型水库工程进行验收，不得下闸蓄水；对于水库蓄水至正常蓄水位后2年内，未进行移民安臵竣工验收的，不可下达后扶人口指标，不超前兑现移民后期扶持政策。

（五）夯实工作基础，提高移民安臵工作管理和服务效能。一是提升队伍素质。加强移民安臵工作队伍的政策法规、业务知识和实务操作能力的培训已显得十分迫切，我们应重点抓好国家和本省规范性文件的系统性培训，提高移民安臵工作团队依法行政、服务移民、和谐征迁的履职能力和工作效率。二是加强作风建设。移民安置工作领域要以深入开展以为民务实清廉为内容的党的群众路线教育实践活动为契机，进一步突出作风建设，提高做好新形势下群众工作的能力。要将问政于民、问需于民、问计于民的工作理念贯穿于移民安置工作全过程，发扬密切联系群众之风，重点抓好

“一库一策”调研，集中力量解决一批急难问题和遗留问题；三是建立管理信息系统平台。加快移民安臵管理信息系统建设步伐，增强工作的系统性、预见性和可控性。四是抓实基础工作。要建立健全在建水库移民安臵项目资金年度计划、绩效考核、遗留问题处理等日常管理台账及移民安臵、移民人口档案等基本数据库，抓实移民安臵工作统计上报和政务公开工作。同时，要加强移民安臵资料档案建设，做好移民条例实施以来新建水库移民安臵档案资料的分类和归集整理成册，规范档案资料管理工作，以充分保证文档资料运用的准确性、完整性和及时性。