《浙江省城乡道路客运发展模式比较研究》

浙江省城乡道路客运发展模式比较研究

2015年01月04日

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第一篇典型县市发展情况比较

一、海宁市

2002年，海宁市选择了城区连接观潮胜地盐官作为改造试点，同时抓住境内所有客运经营期限到期这一契机，制定了《2003年市境内到期客运班线配置意见》和《海宁市农村客运公交改造实施意见》，明确2003年6月30日前到期的境内客运线路经营权到期全部无条件退出，重新以服务质量评议面向全市4级资质以上客运企业择优配置。主要做法：

一是规范经营机制。彻底消除产权分割、承包、租赁、变相股份合作的弊端。建立产权一体、经营责任、服务规法、诚信为本，真正意义上公车公营经营模式。通过服务质量招投标的方式来配置城乡公交线路资源。

二是站点设施统一。在改造农村公交的同时，将“港湾式”候车站列入规划之中，根据线路走向，行政村区域位置，客源分布，建造统一款式，不同规格的候车站。

三是财政补贴。包括购车补贴、运营补贴、科技投入补贴等内容。补贴政策以专项补贴为主，明确了补贴按照服务质量考核分档给予补贴，且规定了补贴总额与营业额的关系，能够较好的区别企业的政策性亏损与经营性亏损。2011年和2012年财政分别补贴2391万元和4333万元。

四是服务监管。按“五定、四统

一、两保”（定班次、定线路、定时间、定票价、定站点；统一排班、统一调度、统一结算、统一票价；保零距离换乘、

保安全有序运行）的要求规范运行，提高公交服务质量。《海宁市公交行业服务质量考核办法》，将公共交通补贴与服务质量挂钩。还拟组织有关部门对公交补助实施绩效评价，并建立健全绩效评价结果与预算安排有机结合机制。按照服务质量招投标的方法，在公平、公正、公开的基础上，确定配置改造经营企业，从而完善了行业的准入与退出机制。

点评。当地政府通过出钱向私营企业购买服务，制定适当的低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩，既让百姓得到了实惠又与当地财政能力相适应，较好地解决市场失灵问题，基本建立起城乡客运一体化健康可持续发展的机制。但供求的结构性矛盾还有待得到缓解，市场供求调节机制还有待进一步完善。通村线路的严重亏损给公交的可持续发展带来较大的困难，2011年城乡公交经营性亏损达到1400万元左右。原有优先发展公共交通的政策扶持力度已明显不足，企业发展缺乏后劲。

二、绍兴县

2002年，绍兴县在全国率先实施了县境内道路客运班线公交化改造，当年实现“镇镇通公交”，2004年，实现了“村村通公交”。近几年以“公交优先”为指导，积极整合城乡公交资源，市县公交启动国有一体化改革。主要做法：

一是统一体制，全面统筹。在省内率先实现了对城市公交、农村客运实行城乡一体的管理体制。通过“八个统一”（即统一政策法规、统一发展规划、统一资源配置、统一税费政策、统一运价标准、统一服务标准、统一经营方式、统一优惠政策）基本实现了公共交通服务的均等化。

二是财政补贴。①政策性亏损补贴：起步价下调和ic卡刷卡打折补贴。②承担社会公益性服务补贴：执行老年人免费、优惠乘车和残疾人免费乘车补贴。③企业营业额2%补助，2010年起改为每年100万元服务考核奖。④车辆更新及智能设施20%补助。⑤完成政府指令性任务：如快速公交、夜公交、市场专线、

城区公交无人售票线路1元补1元。⑥1小时以内公交换乘减五角的补贴。2012年县、乡财政补贴金额达到7000万元除20%的购车补贴外，其他的补贴都直接惠及乘客。

三是服务考核规范。出台《绍兴县城乡公交安全营运和服务质量考核办法》，并专门安排100万元资金对优胜企业进行考核奖励，通过开展日常检查，每周通报班次执行情况，每月发布服务质量通报，每年考核公交服务质量。

点评。通过加大财政投入，制定低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩等制度，快速地发展了城乡道路客运，提高了服务质量，让百姓得到了利益和实惠。但其补助政策科学性有待进一步提高，不能有效地解决市场失灵问题，同时过低的票价导致政府投入了大量的财政补贴。

三、义乌市

2010年11月起正式实施《关于义乌市城乡公交一体化改革的实施意见》，编制了城乡公交客运一体化规划，制定了公交发展五年行动计划。义乌市公交线网实行二级公交网络管理，其中城区公交和乡镇公交为一级，农村支线公交网络为二级。目前由恒风交运（国有）和万方交通（民营）两家公司经营。主要做法：

一是统一体制，加强规划。义乌市公交线网由原来的城乡公交、乡镇公交、农村支线三级公交网络变成了二级公交网络，将城区公交和乡镇公交融为一体。重点是构建科学、合理的公交管理、运营机制，以及对近中远期城乡一体的公交线网、场站、车辆系统进行规划。

二是建立补贴机制。政府对企业低票价、各种票价优惠等政策因素造成的公交企业亏损进行补足，并保证企业的合理利润。公交企业合理利润率定为3%，当企业利润率低于3%时，由政府补贴补足。镇街小面的纳入公交企业的政府补贴范畴。2012年义务公交补贴已经过亿。

三是实行成本核算。义乌市公交补贴实行标准成本制度。每年根据企业实际车辆数和运营情况核算标准成本，标准成本由人工费用、能源燃料、车辆折旧、保养修理费、行车事故损失费、场站租赁费、管理费用、财务费用、营业税金及附加等9个方面组成。财政补贴额度根据标准成本来确定。

四是建立公共交适度竞争机制。实行公交线路经营权公开招投标制度。在线路经营权到期或新线路开发时，通过公开招投标引进营运效率高、服务质量好的其他运输企业。目前义乌公交行业保持在3-5家企业适度竞争的状态。

五是开展服务质量考核。建立了由市政府主要领导任组长的城乡公交一体化改革工作领导小组。办公室设在市交通局，负责对公交企业进行服务质量考核，包括按计划增加开通公交线路的执行情况、车辆购置、新增运力、公交车运行公里数、载客数、公交车运行班次间隔时间执行情况等内容，并将考核结果与政府补贴相挂钩。

点评。义乌市在城市和农村地区实行二级公交网络管理，既提高人口稠地区的公交运行效率，又兼顾了农村支线人口稀少的现实。当地政府通过出钱向企业购买服务，制定低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩，让利于民又与当地财政能力相适应。但政府采取对企业政策性亏损进行审计的亏损额进行补助，该补贴机制不利于发挥企业降低成本的积极性，且成本考核难度较大。同时过低的票价政策造成了财政补贴压力更大。

三、余姚市

2012年余姚市共有城乡道路客运企业3家，全市基本形成相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的城乡一体的公共客运网络运行机制。主要做法：

一是分片织网。以城区以东、南、西、北四个站为依托的城区内公交客

运网络；以东、南、西、北四个站与乡镇村连接的城乡客运网络；以乡镇为依托的区间客运网络，主要解决村与村、村与镇之间的群众乘车。

一是政府主导。2012年共投入财政资金2.1亿元，分5批次依法终止了6家客运企业70条市境内农村客运班线的经营权，254辆市境内、95辆毗邻县市客运班车相继退出经营。改造后，区域内的城乡道路客运统一由国有公司来提供，采用低票价的供给方式，干线公交实行2元一票制，乡镇区域支线公交实行1元一票制。

二是建立补贴机制。采用的一事一议的专项补贴机制，如增加网络密度、延长服务时间、鼓励车辆更新等。

点评。余姚市通过政府主导对个体承包、挂靠的农村客运进行了国有改造，实现城乡客运一体化，避免了农村客运经营的恶性竞争，让百姓得到了实惠。补助政策以及服务质量考核机制等政策还有待建立，加之实行过低的票价政策，使政府财政补贴压力较大。

四、湖州市

2004年8月市府常务会议通过《湖州市区城乡公交一体化实施方案》，2004年12月，市区第二层次（市区至各大镇）17条线路，130多辆城乡公交车驶进中心城区。2005年7月，湖州市区首条乡村公交线正式开通，第三层次（镇到镇、镇到村）城乡公交一体化进入实质阶段。城乡公交系列采取统一外观标识，使用不同颜色进行区分。2006年12月，湖州市最后一个行政村公交线正式开通，历时三年的湖州市城乡公交一体化工程胜利完成。2011年，市区6家公交企业整合重组成为2家公交企业，实现公共交通集约化、规模化经营。主要做法：

一是体制统筹。成立了由常务副市长任组长的湖州市城乡公交一体化工作领导小组及其办公室，湖州市城乡公交一体化工作由部门行为上升为政府行为。

二是财政补贴。市财政每年安排市区公共交通发展专项资金不少于5000万元（不含基础设施建设）；明确对公交企业执行政府公共政策造成的经营亏损或收益减损给予合理的补贴、对公交企业购置符合政策导向的公交车辆给予适当的补助；在维持公交企业财务收支平衡的基础上，对提供合格服务的公交企业给予合理的投资回报。财政性资金对城乡公共交通进行补贴的内容主要包括企业执行政府指令性任务的政策性亏损、车辆及设施设备发展补贴、符合服务质量要求的合理投资回报等三个方面。

三是服务监管。《湖州市城乡公交一体化质量管理标准》、《湖州市城乡公交形象体系标准》和《湖州市城乡公交停靠站标准》，各分管所制定辖区内与该标准相配套的《城乡公交一体化服务质量考核办法》、《城乡公交一体化服务质量考核细则》。

四是政策扶持。减免乡镇至乡镇、乡镇至各行政村之间的公交车辆通行费；各县区将农村准四级客运站、港湾式停靠站所需建设用地统一纳入公路建设用地范畴，享受公路建设用地政策。港湾式停靠站地基建设由公路建设单位按标准负责建设，建设资金列入乡村康庄工程建设项目，对港湾式停靠站站棚建设给予相应补助；各县区政府将适度减免公交企业有关税费，并视当地情况，有条件的对公交企业购置客运车辆的贷款给予贴息。

点评。湖州市制定了严格的服务监管机制，并将考核结果与企业补贴挂钩。制定的适当低票价政策，既让百姓获得了利益，又与当地财政能力适应，同时按里程为主要方式的补助方式和服务质量考核机制，较好地解决了市场失灵。行业退出机制还尚未建立，市场竞争机制难以发挥。但片区经营的原则导致企业的垄断经营，无退出机制，不利于管理水平和服务水平的提高。

五、龙游县

2012年全县15个乡镇街道已全部开通城乡公交，通三级以上公路的中

心村也全部开通了城乡公交。龙游县城区由一家公交企业负责提供公交出行服务，此外全县还分为塔石、湖镇、横山、溪口四个片区，四个公司按片区经营。主要做法：

一是完善市场准入与退出。抓住第一轮农村客运线路经营权到期的有利时机，通过线路的服务质量招投标，重新配置农村客运线路经营权，对农村客运企业重新进行“洗牌”，建立了对农村客运线路车辆残值进行评估退出市场的机制，建立了客运企业经营退出机制，确立了市场的竞争机制。

二是公共服务提供及补贴。针对城市公交提供的对70岁以上老年人免费乘车，政府暂定按每年40万的标准给予财政补贴；城乡公交营运企业开通学生接送车，由政府按实际接送人数给予一定的财政补贴。

点评。龙游县率先在城乡道路客运中引入服务质量招投标方式，在招标之前对所有营运车辆进行残值评估，实现了经营权与财产权的分离，保障了企业退出的平稳过渡，并以片区打包方式对城乡道路客运线路经营权配置改造，建立了服务质量考核机制并与准入退出机制挂钩，较好地解决了市场恶性竞争问题。但由于客运成本上涨较快，以及农村客源的流失，导致偏远线路经营举步维艰，出现减少班次甚至停运的现象。

六、泰顺县

目前泰顺县共有9家客运企业开通县境内农村客运班线66条，班车通村率为80%。主要做法：

一是鼓励实施公司化片区经营模式。从2003年下半年始，将全县短途客运规划为7个片区，一定区域内线路经营权到期的经营者，按相关股权，按一片一公司方式进行筹建，实行股份化合作、集约化经营、员工化管理、公司化运行、区域化经营的“五化”模式，实行一个片区一个公司、一种车型，建立产权

一体化、经营责任化、管理统一化、服务规范化的全新运行机制。

二是坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力。对各个片区内的客运班线进行冷热线捆绑配置，确保经营者有效益，各片区企业可以根据不同农村群众出行的季节性和时段性，对片区的客运班车进行合理调配；另一方面，根据农村群众早晚进出客流量明显，“两头多，中间少”等的乘车习惯差异，投放出不定班、一车多线，不定时、随时预约或是在赶集日进出村的区域经营的“康庄小巴”等多种形式。

三是灵活调整客运票价。

点评。泰顺县通过实施公司化片区经营，有效提高了行业的规范化运行。为应对客运需求的时空分布不均，坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力。适时灵活调整客运票价有效应对成本上涨，对财政紧张的发达地区具有一定的借鉴意义。不足之处是城乡居民出行成本相对较高，也不利于鼓励城乡居民公共交通出行。

第二篇典型县市城乡客运发展经验的启示

综合上述六个典型县市城乡客运发展情况，浙江省城乡道路客运发展模式大致可以分为三类：

1、政府主导模式。如余姚、义乌等。这一模式的特点是政府在城乡道路客运发展中发挥主导作用，政府更倾向于通过国有企业，为城乡居民出行提供服务。如余姚市投入巨额财力开展全市的城乡道路客运公交化改造，以国有企业收购的方式，完成了城乡道路客运公交化改造，并在全市域范围内实现城乡公共交通低票价政策。义乌市采用了“城乡一体、适度竞争”的城乡道路客运供给方式，境内由两家企业提供城乡道路客运服务，并完成了主导行业的公共交通企业恒风交运的国有改制工作。

政府主导模式的优点在于：

①政府对于城乡道路客运企业有强的控制能力，政府指令的执行力较强，市场见效快。

②实行较低的票价，不仅百姓得到了更多实惠，而且还吸引城乡居民公交出行，对缓解交通拥堵和促进城乡沟通等具有较好的引导作用。

③国有经营、城乡一体，有利于城乡客运线路网络规划，也有利于减少市场矛盾。

但是，这种模式也有一定的缺点：

—-国有改造付出的成本较高，低票价政策也给财政带来较重负担；

—-政府与企业的边界较为模糊，“政企不分”，政府可能越位，并过分干涉企业行为；

—-国有企业对于市场的信号敏感度相对较差，容易带来营运低效率，决策失误等，可能过度提供公共服务，导致资源浪费；

—-国有独家经营，企业缺乏活力。

需要加强的方面：

①按照现代企业制度要求建立健全国有企业的激励约束机制，使其成为真正的市场主体；

②建立科学的补贴方法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预

5、建立多元化监督评价机制。探索建立和完善城乡道路客运的多元化的监督评价机制。鼓励和广泛吸引民众、民间组织参与行业管理和考评，建立民

众、民间组织参与的城乡道路客运行业监督管理评价机制。首先要完善内部监督，一是审计部门对财政资金使用的监督；二是交通运输部门对服务提供的监督。其次还应建立独立、多元化的外部监督和评价机制。引入独立的第三方监督与评价，以及通过信息公开接受社会公众和媒体监督。

城乡道路客运作为基本公共服务的重要内容，是城乡居民公共出行的重要途径，发展城乡客运不仅是惠及千万民众的民生工程，也是一项复杂的系统工程。展望浙江省城乡道路客运未来：以城乡客运规划为先导，线路网络布局合理，站场站点设施完备，与城际客运、城市公交等其他运输方式便捷换乘，并有效缓解城乡区域交通拥堵的服务行业；以市场机制为基础，行业集约发展，企业充满活力，市场适度竞争，信息公开透明的服务行业；以政府科学监管为保障，票价合理，财政补助与当地社会经济相适应，政府购买服务制度化、契约化，企业适度赢利，安全机制健全，行业队伍稳定的服务行业；以机制与科技创新为推动，实现安全、便捷、绿色、公平的现代化道路客运服务行业。