《生态环境保护管理体制研究》

生态环境保护管理体制研究

摘要。加快深化生态环境保护管理体制改革、建立与生态文明建设要求相适应的生态环境保护管理体制已经成为实现国家环境治理现代化、建设生态文明的紧迫要求。通过对湖南省的一些生态主体功能区的生态环境保护管理进行深入的调研，对我国环保管理面临的主要问题和原因进行了阐述，并针对相应的问题提出了构建起政府、管理部门、市场与公众等“四位一体”的环境保护管理机制，实现“四个增强”。

关键词：生态环境保护；管理体制；问题；原因

党的十八届三中全会以来，加快深化生态环境保护管理体制改革、建立与生态文明建设要求相适应的生态环境保护管理体制已经成为实现国家环境治理现代化、建设生态文明的紧迫要求，为我国生态环境保护管理体制改革指明了方向。生态环境保护管理已成为我国一个热点问题，目前对生态环境保护管理已有不少研究，一些学者梳理了国际组织和研究机构针对中国生态环境保护问题的研究。［１］有学者认为我国快速的城镇化建设对生态环境带来了一些问题，［２］但也有学者认为城镇化建设有利于解决农村生态退化、乡镇企业污染等环境问题。［３］许多学者针对目前我国生态环境保护存在的问题提出了诸多建议。何隆德（２０１４）认为可以借鉴澳大利亚把生态环境保护纳入国家战略、建立全民参与的环境保护机制、坚持依法依规治理环境、实现城市建设和管理的生态化、强调尊重自然规律等成功做法；［４］谢枝丽、宋长英（２０１４）则提出环保管理的关键是要强化政府的参与和干预；［５］马源春、高广阔（２０１５）认为改革我国生态环境保护管理体制要在构建生态环保预测机制、经济惩罚机制、综合评价应用机制以及“无悔”的环保政策等方面作出努力。［６］也有学者基于洞庭湖生态经济区视角提出从行政体制改革推进生态环保管理。［７］不难看出，学者们从生态环保管理存在的问题、制度建设、政府职能等角度进行了较为深入的分析，这些成果极大地丰富了我国生态环境保护管理问题的研究。本文通过对湖南省的一些生态主体功能区的生态环境保护管理进行深入调查，对我国环保管理面临的主要问题进行了阐述和原因分析，并针对相应的问题提出了更具有操作性的对策建议。

一当前我国环保管理面临的主要问题

当前，我国环保管理取得了一定成绩，但距党的十八届三中全会以来所确立的环保管理新常态，仍有较大差距，深度推进我国环保管理仍面临着一些不容忽视的问题。

（一）价值激励严重不足

地方政府及其官员作为“理性经济人”，有着自身利益最大化的经济追求，同时做出最大努力。长期以来，由于我国“重发展，轻环保”，对经济发展所带来的环境问题投入偏少，一些生态主体功能区为生态环境保护做出了巨大经济牺牲，其生态收益与经济发展损失不匹配，以致地方政府对环保管理存在价值激励严重不足，出现环保政策偏差。一是生态补偿不足。２０１５年，中央政府对省内国家级和省级重点生态公益林补偿标准每亩为１７元，例如，湖南省江华县生态公益林的补助才每亩每年１５元，这个标准低于公益林的管护成本（约每亩每年３５元）。二是权责不对等。法律法规没有对中央和地方事权进行清晰界定、划分，地方政府肩负有环保管理的职责，但缺乏提升环保管理服务的积极性和与之相匹配的财力。

（二）环境执法能力不足

一是环保管理职能分散。环保职能分散在环保、土地、农牧、矿产、林业、水利、交通、国土、农业管理、海洋、港务和渔政等近４０个部门，执法主体林立、责权分散、效率低下。二是环保机构不健全。例如，截止２０１４年，湖南省乡镇级设有环保机构８４２个，但大部分无法正常运转，大部分乡镇政府仍没有环保管理机构，缺少专职环保人员。三是环保经费短缺。由于排污费的足额征收很难到位，基层环境监管部门的业务资金大大减少，且难以保证办案资金来源。一些县市地方财政困难，无法满足环保机构的业务经费需求，用于环境监管工作的经费更是寥寥无几，许多环保局依靠大量征收污染费解决办公费用。四是环保执法人员不足。以湖南省环保系统为例，按照国家环境监察、监测标准化建设要求，中部省份省级环境监察人员应当达到４０人、环境监测人员应当达到１００人，而２０１３年底湖南省环境监察总队与应急中心合署办公，在岗才２９人，目前执法人数少、任务重、执法难、难执法，极大影响了监管、监测工作的正常开展，环境违法行为时有发生。

（三）公众环保监督缺位

一是公众无法获取准确环保信息。政府、企业对环保信息的公开率不高，公众难以获取真实有效的环保管理信息。二是公众缺少合法参与途径。目前，我国还没有出台关于环保公众参与的条例或其他形式的法规，公众参与环保监管，缺乏规范化、制度化途径。一旦遇到具体的环境问题，公众无从知道该用何种方式参与，更难以把握采取什么样的参与方式最合理、最合法，公众在环境监督中被边缘化。三是社会组织难以发挥作用。环保社会组织没有完全独立，资金来源对政府有依赖，在表达意见的过程中没有独立的话语权，对政府环保权力的制约大打折扣。

二引致环保管理问题的原因分析

我国环保管理深度推进面临瓶颈问题，原因是多方面的，主要有以下四个。

（一）“先发展后治理”观念作祟

在处理经济发展与环境保护间关系时，地方政府往往把先发展后治理的发展道路视为解决当地经济社会问题的不二选择。对湖南的一些县市调研发现，一些县市在实际做法中仍将干部绩效考核与ＧＤＰ挂钩，刺激地方官员为促使所辖地域经济增长最大化不断寻找机会。一些县市为能引进项目落户，放松环保要求，甚至以招商引资为名简化程序、减少环保考核权重等形式干预当地环保监管。

（二）部门之间利益掣制

市场经济体制改革，政府部门趋利现象明显，“政府权力部门化、部门权力利益化”，对本部门有利可图的互相争夺，无利可图的往往没人愿意负责，互相扯皮推诿。环保各项管理职能分散在多个部门，不仅难以形成资金集中使用和严格监管的合力，反而加剧了不同部门间的利益冲突，造成环保管理的“公地悲剧”。

（三）环保管理政策滞后

污染防治政策文件不够具体明确，一些必要的条款处于空白状态。污染防治的立法政策软弱，缺乏强制性和引导性。环境收费制度建设严重滞后，环境违法处罚标准明显过低，无法对环境污染起到震慑作用。

［５］谢枝丽，宋长英.生态环境保护与治理中的政府干预手段探究［Ｊ］.长春工业大学学报（社会科学版），２０１４（６）：４－６.

［６］马源春，高广阔.借鉴国外经验改革我国生态环境保护管理体制［Ｊ］.改革与开放，２０１５（８）：２３－２４.

［７］邝奕轩.洞庭湖生态经济区可持续发展构想［Ｊ］.武陵学刊，２０１５（６）：２５－２８.