《地中海的环境保护发展与经验》

地中海的环境保护发展与经验

摘要：地中海行动计划是当前１３个“区域海洋项目”中最早的一个，为其他区域项目提供了参考经验。自１９９５年起，地中海行动计划进入了第二阶段，重点转向通过落实可持续发展减少并尽可能消除污染。《巴塞罗那公约》及议定书得到了相应修订并增补了新的议定书，其中《地中海特别保护区和生物多样性议定书》以及《地中海海岸区域综合管理议定书》反映出地中海行动计划落实生态保护及海岸区域综合管理的努力。地中海区域的实践对在同样是半闭海的中国周边海域开展环境保护合作有如下启示：（１）在环境问题上开展功能性合作可以与海域管辖权问题并行不悖；（２）一项区域行动计划若能包括整体规划、监测与评估、法律、制度与财政支持四个部分则更为完整；（３）区域合作的发展应反映全球性海洋环境法的发展。

关键词：区域海洋项目；地中海行动计划；区域合作

区域层级已成为海洋治理中不可或缺的一环。就海洋环境保护领域的区域合作而言，联合国环境规划署于１９７４年发起的“区域海洋项目”（ＲｅｇｉｏｎａｌＳｅａｓＰｒｏｇｒａｍｍｅ），成为了２０世纪７０年代以来最突出的应对海洋污染的国际性努力。至今，已有超过１４３个国家参加了由联合国环境规划署发起的１３个区域海洋项目①。地中海行动计划是其中最早的一个，并成功地为其他区域的实践提供了模板与经验，被誉为联合国环境规划署王冠上的宝石。本文在回顾总结地中海行动计划第一阶段的成就之后，将重点论及地中海行动计划第二阶段的发展，在结语部分则将探讨地中海环境保护区域合作的经验对中国周边海域环境保护区域合作的启示。

一、地中海行动计划第一阶段的成就

地中海沿海国在２０世纪７０年代对环境问题采取集体行动的初衷是担心污染对海洋生物资源的影响。在冷战的背景下，地中海沿海国一致反对区域外大国涉足地中海的环境问题。因此，由联合国粮农组织建立的地中海渔业总理事会率先开展协调，推动调查污染状况的合作②［１］（Ｐ３２３－３２７）。在区域海洋项目得到批准之后，联合国环境规划署承担起了推进地中海海洋环境保护合作的工作。１９７５年２月，联合国环境规划署发起了保护地中海政府间会议（ＩｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＭｅｅｔｉｎｇｏｎｔｈｅＰｒｏ－ｔｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎ），当时地中海１８个沿海国中有１６个出席了会议，出席会议的还有联合国、其他国际组织及非地中海国家的代表。在这次会议上通过了５页篇幅的《行动计划》。在这份文件中，地中海行动计划被定义为包括整体规划资源开发与管理，监测、评估污染状况，法律（框架公约及议定书），制度与财政支持四个部分：“Ⅰ.整体规划地中海盆地资源的开发与管理；Ⅱ.协调关于污染状况及保护措施研究、监测、交换信息及评估的项目；Ⅲ.保护地中海环境的框架公约以及附有技术附件的相关议定书；Ⅳ.行动计划的制度与财政支持。”①上述四个部分是相辅相成的整体。检测与评估部分（或称科学技术部分）帮助形成对环境问题严重性的共识；法律部分构成了对共识及相应措施的正式表达；包括建立相关国际组织在内的制度支持，负责管理与协调落实合作的相应措施；完成这些工作将产生巨大花费，财政支持可缓解各国由此产生的忧虑；最后，整体规划则旨在调和对发展的需求及对改善地中海环境质量的需求，这一点对区域内的发展中国家尤为重要。为了执行行动计划中污染评估与监测的部分，地中海沿海国发起了“地中海污染监测和研究协调项目”（ＣｏｏｒｄｉｎａｔｅｄＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎＰｏｌｌｕｔｉｏｎＭｏｎｉｔｏｒｉｎｇａｎｄＲｅｓｅａｒｃｈＰｒｏｇｒａｍｍｅ），旨在为各国政府提供执行行动计划的科技能力与科学证据。整体规划部分处理的问题则不仅限于海洋污染，还涉及更广泛的经济与社会可持续发展问题。具体体现为２０世纪８０年代初启动的“蓝色计划”（ＢｌｕｅＰｌａｎ）和“优先行动项目”（ＰｒｉｏｒｉｔｙＡｃｔｉｏｎｓＰｒｏｇｒａｍｍｅ）。在制度安排方面，地中海行动计划的最高决策主体为每两年举行的《巴塞罗那公约》缔约方会议，并在１９８２年成立了地中海行动计划协调机构（ＭＡＰＣｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇＵｎｉｔ）作为行动计划的秘书处。除此之外，各区域活动中心（ＲｅｇｉｏｎａｌＡｃｔｉｖｉｔｙＣｅｎｔｒｅｓ）具体协助长期项目及相关议定书的执行②。在财政支持方面，联合国环境规划署在行动计划起始阶段提供了财政支持。而在１９８３年之后，资金一方面由缔约方通过向地中海信托基金（ＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎＴｒｕｓｔＦｕｎｄ）缴纳捐助，另一方面来自欧盟、联合国机构以及全球环境基金（ＧｌｏｂａｌＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔＦａｃｉｌｉｔｙ）为具体项目或活动提供的捐款。至于法律部分，１９７６年地中海区域沿海国全权代表会议（ＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅｏｆＰｌｅｎｉｐｏｔｅｎｔｉａｒｉｅｓｏｆＣｏａｓｔａｌＳｔａｔｅｓｏｆｔｈｅＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎＲｅｇｉｏｎ）通过了框架性的《保护地中海免受污染公约》（ＴｈｅＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎＳｅａＡｇａｉｎｓｔＰｏｌｌｕｔｉｏｎ，简称１９７６年《巴塞罗那公约》）以及两个议定书，即《防止船舶和飞机倾废污染地中海协议书》以及《合作防治在紧急状况下石油及其他有害物质污染地中海议定书》。这种框架性公约加议定书的模式也被称为“巴塞罗那公约体系”：框架性公约构成了各国对执行行动计划的明确、有约束性的正式表达；针对各种污染源和环境保护措施的功能性议定书实际是地中海行动计划的核心，为管理具体污染源规定了详细的标准、程序及措施。同时，框架性公约加议定书的模式也为制定后续的议定书留下了空间。至今巴塞罗那公约体系下已有７个议定书通过并生效（如表１所示）。地中海行动计划所设立的原则、公约及议定书、制度设计使之成为了一个斯蒂芬•克拉斯纳（ＳｔｅｐｈｅｎＫｒａｓｎｅｒ）意义上的国际制度。在总结其成功原因时，对功能性路径的选择尤其值得强调：从时间上而言，地中海行动计划的发起和联合国第三次海洋法会议的准备与召开几乎是同时的。沿海国扩大管辖海域是第三次海洋法会议的主要推动力。但许多地中海国家很早便认识到在半闭海的地理条件中，以扩大沿海国管辖海域的方式应对海洋环境的困难①。对此，地中海沿海国正确地选择了功能性合作以应对海洋污染问题。对于区域内的欧共体国家，功能主义的合作是不陌生的。在对欧洲一体化进程的学术探讨中，功能主义是最早出现的理论解释：不同于政治合作，功能合作局限于明确的有限领域，并由此创设出新的国际性机制。而地中海区域内呈现出巨大差异的其他国家也更容易接受以功能性合作处理政治敏感度较低的问题［２］（Ｐ６４８）。

二、地中海行动计划第二阶段的发展

受１９９２年里约环境与发展会议通过的《２１世纪议程》影响，１９９５年６月５至８日在巴塞罗那召开的第九次缔约方会议通过了新的行动计划以及对《巴塞罗那公约》的修订，标志着地中海行动计划进入了第二阶段。

（一）１９９５年行动计划

１９９５年《关于保护地中海海洋环境及海岸区域可持续发展的行动计划（地中海行动计划：第二阶段）》的主要贡献是明确提出了第二阶段主要的目标，包括：“确保对海洋与陆地资源的可持续管理，以及将环境整合到社会及经济发展以及土地利用政策当中；通过防止污染、减少并尽可能消除污染来源，无论是长期性的还是事故性的，保护海洋环境及海岸区域；保护自然，保护并改善具有生态或文化价值的地点和景观；加强地中海沿海国之间在为当代及后代的利益管理共同遗产及资源方面的团结；为提升生活质量作出贡献。”②可见，１９９５年行动计划将可持续发展列为最重要的目标。１９９５年行动计划提出建立地中海可持续发展委员会（ＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｆｏｒＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ）以推进环境与发展相整合。该委员会于１９９６年建立，作为智库性的咨询机构，其职能为评估区域内国家共同关心的，或由国际及区域议程所提出的可持续发展问题，并向缔约方提供相关建议③。２００５年，缔约方会议通过了由该委员会筹备的《地中海可持续发展战略》（ＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎＳｔｒａｔｅｇｙｆｏｒＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌ－ｏｐｍｅｎｔ），这份框架性文件回应了１９９５年行动计划中对达成区域性可持续发展战略的要求，也为国家层面制定可持续发展战略提供了指南。其中提出了如下７个“优先行动与协同领域”④：（１）更好地管理水资源；（２）提升能源合理使用，增加可再生能源的使用，减缓并适应气候变化；（３）以适当的运输管理实现可持续交通；（４）可持续旅游业作为主导经济产业；（５）可持续农业及农村发展；（６）可持续城市发展；（７）海洋、海岸区域及海洋资源的可持续管理。

（二）《巴塞罗那公约》的修订

经修订的《巴塞罗那公约》被重新命名为《地中海海洋环境和沿海区域保护公约》（Ｃｏｎｖｅｎ－ｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅＭａｒｉｎｅＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅＣｏａｓｔａｌＲｅｇｉｏｎｏｆｔｈｅＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎ，简称为１９９５年《巴塞罗那公约》）。当前已有包括欧盟在内的２２个缔约方。１９９５年《巴塞罗那公约》中的重要修订包括：１.接纳了《２１世纪议程》提出的主要原则与办法，包括：可持续发展；预警原则；环境影响评估；海岸区域综合管理；①采用可获得的最佳技术、最佳环境实践和推进环保型技术的应用②。２.扩展了适用范围。１９９５年《巴塞罗那公约》第１条保留了１９７６年公约对“地中海区域”的地理界定③，但通过删去关于原则上不包括缔约方内水的条文。１９９５年《巴塞罗那公约》的适用区域扩展至了缔约方内水，并且为落实海岸区域综合管理，还进一步规定可扩展至“各缔约方在其领土内指定的海岸区域”。值得注意的是，在扩展功能区域的同时，１９９５年《巴塞罗那公约》中也有明确的“权利保留”条款，即“本公约及其议定书的任何内容不损害任何国家与联合国海洋法公约有关的权利与立场”④。３.扩大了参与面。在制度安排方面，第２０条增设了“观察员”制度，缔约方可决定非缔约方或国际组织作为观察员参加会议。另外，第１５条还对“公众信息与参与”作出了规定，要求缔约方确保公众获得执行公约及议定书的信息，并确保获得参与相关决策的机会。

［５］Ｐｒｅｍ，Ｍ.ＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｂｓｔａｃｌｅｓｏｆｔｈｅＩＣＺＭｐｒｏｔｏｃｏｌａｎｄｍｉｔｉｇａｔｉｏｎｅｆｆｏｒｔｓ［Ｊ］.ＪｏｕｒｎａｌｏｆＣｏａｓｔａｌＣｏｎ－ｓｅｒｖａｔｉｏｎ，２０１０，（４）.

［６］Ｂｏｚｅｋ，Ｂ.Ａ.Ｇｌｏｂａｌａｎｄｒｅｇｉｏｎａｌａｐｐｒｏａｃｈｅｓｔｏｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎａｎｄｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｍａｒｉｎｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ［Ｊ］.ＣａｓｅＷｅｓｔｅｒｎＲｅｓｅｒｖｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ＇ｓＪｏｕｒｎａｌｏｆＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＬａｗ，１９８４，（１）.

［７］Ｇｒｂｅｃ，Ｍ.ＥｘｔｅｎｓｉｏｎｏｆＣｏａｓｔａｌＳｔａｔｅＪｕｒｉｓｄｉｃｔｉｏｎｉｎＥｎｃｌｏｓｅｄａｎｄＳｅｍｉ－ｅｎｃｌｏｓｅｄＳｅａｓ：ＡＭｅｄｉｔｅｒｒａｎｅａｎａｎｄＡｄｒｉａｔｉｃＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ［Ｍ］.Ｌｏｎｄｏｎ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ，２０１４.