《当前土地问题的深层次问题分析》

当前土地问题的深层次问题分析

文章标题：当前土地问题的深层次问题分析

现在，土地问题非常多，成为社会关注的热点，也是国土资源管理工作的重点和难点。这几年集中爆发出来的土地问题，从表象来看，主要是地方政府行为问题，现在媒体也常说土地违法主要是地方政府违法。但是，深入探讨，就会发现，这里面还有更深层次的问题。

一、财政体制问题

土地问题，就其本质来说，是财政问题，金融问题。１９９３年、１９９４年实行分税制改革是非常必要的。２０世纪８０年代改革放权以后，中央财政集中度越来越低，在全国财政收入中，中央财政一度只占不到１０％，非常困难。１９９３年以后，实行分税制改革，划分了国税、地税，逐步扭转了这一局面。到１９９９年、２０００年，情况发生了根本性的变化，财政收入格局变为“五三二”，就是在全国财政收入中，中央财政占了５０％，省市级财政占３０％，县乡级财政占２０％。有人曾概括这样的财政收入格局为：中央过的是美日子，省市过的是甜日子，县里过的是苦日子，乡村没法过日子。县乡两级财政供养人员占全国财政供养人员的６７％，但是财力只占２０％，所以县乡级财政普遍负债累累。而县乡是直接面向农村的，因而有人指出，财政分配不合理，是“三农”问题的根源。其实，土地问题的根源也是如此。财政收入分配格局改变了，但事权没有改变，还不断地给下边出题目，提出加快城镇化步伐，提出东部率先实现现代化，提出西部大开发，提出振兴东北，提出中部崛起，等等。形成了你追我赶之势，大家都要加快发展。钱从哪里来。财政收入的主要税种，产业税、工业税等大头都归中央，据有关资料，近年中央财政的集中度已达６０％。地方怎么办。谁当这个家，都得想办法。

留给地方的税收，包括建筑税、房地产业税等。地方政府慢慢意识到，只要大兴土木，不仅能够显示政绩，而且能够财源滚滚，何乐而不为。１９９９年、２０００年以后，全国掀起建设热和房地产热，不是偶然的，而是有财政体制的动因。据国务院发展研究中心刘守英等人在浙江的调查，在发达的市县，如绍兴、金华、义乌等地，这几年的房地产税，建筑税，占到地方税收的３７％；１９９９年到２００３年，增长幅度为５０％到１００％。这是跟土地有关的一个方面。除了税收，还有非税收入，主要是土地出让金。据刘守英等的调查，浙江比较发达的市县，土地出让金年收入在１０亿元到２０亿元之间，成为预算外收入的大头，占６０％到７０％，这是第二个方面。第三，还有与土地直接、间接有关的各种收费，有的是土地部门直接收的，有的是财政部门收的，有的是其他部门收的，反正你占着这块地就搭上一个费，五花八门，名目繁多。浙江有一个县的这类收费，一年就是２亿多元。面对这样的利益，地方政府能无动于衷。这就是财税体制的外在压力，使得各级地方政府产生扩张用地的内在动力。

二、金融体制问题

据刘守英等的浙江调查，在一些发达的市县，每年的基础设施投资上百亿元，甚至数百亿元。这些投资里面，属于财政预算内资金的，只占不到１０％，土地出让金占２０％－３０％，另外的６０％，甚至７０％的资金从哪里来。靠银行贷款。各级土地储备中心，还有政府成立的一些公司，开发区的管委会，拿土地作抵押，到银行贷款。以储备的土地作抵押，严格地说没有法律依据，这里起作用的主要是政府信用。从银行的角度看，有政府信用作担保的，自然是优良贷款。

政府的城市基础设施投资，主要靠银行。房地产业的发展，也主要靠银行。据刘守英等在浙江、陕西、广东等地的调查，各类房地产开发商的自有资金大体上占２０％，其余８０％靠贷款。在２０％的自有资金里面，还包括购房户的预付款、定金等。而个人购房的资金中７０％也是银行贷款。从１９９９年到２００４年，四大国有商业银行房地产开发贷款增长４０倍，平均每年增长幅度是１００％。同期，个人贷款年均增长幅度是２００％。同一时期，绍兴地区个人房贷增长７７倍，而人均可支配收入仅增长了１.７倍，房贷增长远远超出人均收入的增长，这里面隐藏着房贷的风险。在一定意义上可以说，近年房价是银行抬起来的。

四、需要综合改革

从表面上看，地方政府行为不理性，违法用地，但从深层次分析，地方政府也是不得已而为之。地方政府５年一个任期，谁上任都想办点实事，出点政绩，“为官一任，造福一方”，怎么办。自然要走这条路，征到土地可以卖钱，可以招商，还可以到银行贷款，归根结底是要占土地。所以，土地问题，不是单纯的土地管理问题，是一个综合性的问题。今后中国的改革，单兵难以推进，需要综合改革。研究土地问题，要拓宽视野，要综合考虑，要关注财政，关注金融，关注投资。２００３年之后，新的中央领导已着手解决这些问题，但只能慢慢来。财政转型已看出些眉目，金融、税制尚在探索，政府职能转变则是遥遥无期，这种情况下，中央眼前可倚重的惟有严管土地，有点偏师借重的意思。目前出台的土地措施，多属行政手段，是治标而非治本的急就章。但这样万马奔腾，一夫当关，能不能挡得住。恐怕难。偏师毕竟不是主力，如果作为主力的财税、金融不能与土地协调动作，甚至是反向调节，靠土地一家肯定是挡不住。眼前的事没法子，但长远研究，应将土地与财税、金融统筹考虑。即使从土地改革的角度看，凡改革都是有成本的，土地管理和土地制度改革的成本，就是财政的支持和金融的协调动作。否则改革措施再好，也无法出台，出了台也落实不了。

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