《贫困人口退出及法律激励分析》

贫困人口退出及法律激励分析

摘要。贫困人口退出作为脱贫攻坚的最后一环，正面临“被脱贫”及“消极脱贫”交互影响下产生的异化风险，需要借由法律激励的制度创新以推进其命令控制范式的转换。以近年来中央和地方有关文件为统计对象，分析现有法律激励制度的不足，探寻增加贫困人口预期权益、包含多元客体、具有“契约特性”、注重外在激励的贫困人口退出法律激励路径，以引导贫困人口在自主退出的基础上助力扶贫事业的顺利完成。

关键词：贫困人口退出;法律激励;命令控制范式

贫困是人类社会的古老现象，反贫困却是现代社会的产物。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把脱贫攻坚作为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事来抓，脱贫攻坚工作在我国取得了决定性进展，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章。基于政治伦理，帮扶贫困是国家需要履行的法定义务。随着国家观念的演变，国家义务对应的内容亦包含各类公共利益，相应地，人也不再是单一的个人或团体，而是共同体的全部成员。①这就要求国家在帮扶的同时应以一定的行为助其脱贫，减轻非贫困阶层在内的全部社会成员的负担。建立贫困退出机制即是国家完成这一附随义务的表现。对此，2016年4月发布的《中共中央办公厅与国务院办公厅关于建立贫困退出机制的意见》（下称中央意见）责令地方政府建立贫困人口、贫困村和贫困县的退出机制，其中村、县退出以贫困发生率为主要衡量标准②，使得贫困人口退出成为整个机制的基础与核心。作为扶贫攻坚的最后一环，贫困退出制度的良好构建不仅关系着业已取得的脱贫成绩，更与后脱贫攻坚时代返贫风险的预防息息相关，因此具有高度的研究价值。学界对贫困退出的关注始于近年，且形成了价值颇高的系列性研究。但和反贫困机制中其他领域获得的成果相比，贫困人口退出的专属研究仍显薄弱。③对最具基础地位的贫困人口退出制度及法律问题的研究更是稀少。其中，对于退出制度的整体设计，刘司可的系列研究通过收集与整理基层调研材料，认为贫困人口退出存在程序不健全，动态管理薄弱，扶贫资源分配不精准，返贫预防机制尚未建立等一系列问题，并提出规范扶贫动态管理，建立正向激励机制，重视返贫风险预防，引入社会力量等对策建议④;王志章、黄明珠基于英国反贫困经验的总结，强调贫困人口退出过程的公开性与民主性，提出采用贫困渐退机制，降低返贫风险①;郑海瑞认为贫困人口退出制度的完善需要优化退出指标体系、严格退出程序、强化宣传教育、注重正负激励结合以及提升退出人口生计可持续发展能力②。对于退出人口的识别，侯莎莎基于以公共价值为基础的政府绩效治理理论，提出贫困人口退出标准的完善应当综合考虑价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系与绩效环境体系五个方面③;而陈成文与陈建平从精准扶贫“契合度”偏差的角度，指出退出标准应走向多元化与具体化的必要性，认为在“两保障”领域应当扩展消费清单、考虑家庭规模效应并明确“三保障”的具体边界④。对于退出责任的探讨，檀学文在区分实际脱贫、政策兜底与未脱贫三种退出结果的基础上，指出由县党委及政府作为基层退出责任主体，统筹划分贫困人口退出工作。⑤对于退出主动性的建设，李壮、陈书平在介绍西方贫困发生理论中的社会结构解释路径与社会文化解释路径后，认为贫困文化理论难以解释我国贫困人口退出中的“等靠要”现象，并以非均衡治理的视角重新解读，提出了丰富贫困识别标准、加强贫困户组织度、发展农村集体经济与提高扶贫工作队伍素质的建议。⑥纵观上述研究，对于贫困人口退出制度的整体设计已经较为完善，“严格程序”“防范返贫”“标准多元”“激励优先”等已经成为共识。但在具体现实问题的解决与制度建设方面仍显不足，具有可填补的研究空白。同时，现有研究均忽视了相关法律规范的收集与整理，未能概括出规范意义上的贫困人口退出范式，也无法完整体现政府这一扶贫与脱贫责任主体在贫困人口退出中所发挥的现实作用。我国贫困问题因制度而生，⑦反贫困问题也必将因制度而去。为此，本文通过有关理论与中央及地方各省市相关法律规范的梳理，总结贫困人口退出乱象产生的深层次原因，并指出制度优化的突破口，借以革新贫困退出机制的法律规则形态，增添机制整体的长效性，以保障脱贫质量，全面防范脱贫攻坚期后规模化的返贫风险。

一、贫困人口退出的问题检视

（一）“消极脱贫”现象及其理论根源“消极脱贫”描述的是经过国家扶助已实质满足脱贫条件的人群，基于享受政策优待的依赖性而拒绝退出贫困范围的行为。在贫困退出的语境中，“消极脱贫”源于贫困户的“惰性思维”。如广东省民政厅官方网站刊发的文章曾称：“……（某些贫困人口）总认为当个贫困户，得到党和政府的物质帮助和资金救助就无比光荣，得到政府的关爱就可以衣食无忧，甚至一些贫困户产生了惰性思想。”精准扶贫规制体系属于一种再分配性制度，对于工作激励产生的扭曲作用小于传统的税收手段，从而更适合于缩减社会中的贫富差距。⑧但作为一种福利政策，其“奖懒”的副作用始终存在，“消极脱贫”思维的滋生亦不可避免。在经济学上，可以通过“经济人”假设对“消极脱贫”予以理论溯源。“经济人”理论假定人是被工具理性指引的，是被未来预期的报酬拉动的。⑨立足扶贫领域，贫困户出于对自身利益最大化的追求，在脱贫决策前会反复进行利益衡量，只有在内心确信退出后所获收益大于既有利益时，才会选择主动退出，摆脱贫困身份。受制于主客观等诸多方面的原因，现阶段退出后的贫困户并无有力的政策保障，相比原贫困身份所带来的全方位照顾，脱贫后的生活充满风险。无论选择务农、务工或是经商，贫困户都将不同程度地面临市场竞争所伴随的优胜劣汰，投入的劳动力及其他资本难以获得足额回报。因此，在贫困户看来，选择退出极有可能得不偿失。换言之，贫困户拒绝脱离贫困身份的一个深层原因是其在帮扶的确定性与市场的不确定性中选择了前者。故而，只有通过制度创新为退出后的贫困户增加确定收益，才能影响既有的决策过程，促使其决定积极脱贫。遗憾的是，这种利益诉求并没有在贫困退出机制的设计中获得重视与适当回应。恰恰相反，对于这类人群的不信任，使得我国在贫困退出中采取了使之弱化同时强化救济者的做法———命令控制范式的规制体系。

（二）“被脱贫”现象及其制度根源与“消极脱贫”相对的一个概念是“被脱贫”。随着扶贫攻坚步入尾声，“被脱贫”现象近年来常见于新闻报道。以山东省济南市为例，当地的电视问政节目披露，居于山区的68岁孤寡老人除耕种一亩土地外再无其他收入，却在2017年被取消了低保及其他扶助政策。该地政府部门以老人尚有劳动能力作解释，将其纳入“脱贫群体”。习近平总书记在山西省太原市做扶贫工作调研时曾强调：“……脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实……扶贫标准不能随意降低，决不能搞数字脱贫、虚假脱贫。”中央的三令五申可以反证类似问题在地方绝不罕见。以贫困人口并未实际达到脱贫标准却被地方政府从建档立卡系统中注销为标志的各种形式的“被脱贫”行为不仅浪费了国家扶贫资源，而且侵害了有关群体的权益，为后脱贫攻坚时代巩固扶贫成果留下了严重隐患。通过对我国中央与各省份相关规范文件的分析，①可以发现，政府贯穿贫困人口退出机制的启动、实施、核查全过程，其中，政府在6个省份中担任退出机制启动主体，在13个省份中占据退出过程中的主导地位，并在14个省份中负责退出结果核查工作。而村级组织在12个省份中担任退出启动主体，在6个省份中占据退出过程中的主导主体，但不参与退出结果的核查。第三方机构则在1个省份中负责退出结果核查工作。贫困人口未能在退出过程中获得任何主导地位。同时，中央及各省在贫困人口退出机制中规定的权利因素主要集中于贫困户对退出的“同意审查”及其对退出结果的申诉与核查参与。只有黑龙江省考虑到贫困户否认退出的情形并在退出过程中赋予贫困户抗辩权利。至于对退出人口的权利救济制度，则未见规定。因此，能够认为我国贫困人口退出制度始终秉持着公权力发挥决定性作用的命令控制范式，其主要特点包括：各地贫困人口的退出由政府或村级组织启动;退出过程由政府或村级组织主导，②退出人口仅有配合的义务而无实际抗辩的权利;退出结果主要由政府核查，③少数运用第三方机构核验退出效果，退出人口无明定申诉权利。由上观之，命令控制范式下的贫困人口退出机制，公权力一方④颇具压制性，拥有所有权力，并穿透式地行使;贫困户权利稀少且被架空，仅有配合义务，甚至沦为被支配的境地。具体而言，首先，我国贫困人口退出机制的启动主体无一例外均为公权力一方，这使得贫困户对退出的“同意审查”沦为虚置———或出于不知情、或出于被欺骗甚至被强制———先动的公权力一方在这一阶段保持着对退出人口的制度压制，使其仅有同意的权利。有省份考虑到贫困户不予同意的情形，却以“一并提交评议”对之⑤;有省份甚至突破中央意见要求的“民主评议推选退出名单”，将其异化为领导干部组成的“评议小组”⑥。可见，该阶段贫困户自身的退出意愿难以导地位，拥有多项权力;而贫困户重要的抗辩权利则不多见，即使规定了“贫困户提出异议”，也仅以“由‘村两委’、驻村工作队和第一书记组织村民代表再次入户核查”对之①。如政府及村级组织在启动阶段有所失误，退出过程中贫困户无力抵抗、纠正，公权力一方也可能基于主导地位予以强势推进。最后，在退出结果的核查中，政府发挥垄断性的权力，第三方机构参与力度不足。且核查方式多为“公告”“备案”等，其能否起到应有的审核作用，在政府利益上下一体的体制中仍然存疑;并且该阶段贫困户的参与方式实际上仅有对公告内容进行申诉一种，是一种对政府核查结果的再核查，并鲜有省份明文规定了申诉权，能够想见这种既无法定权利支撑又无实际参与的监督难以改变退出结果。

（三）救济者面临的双重困境在“消极脱贫”与“被脱贫”的交互影响下，身为救济者的公权力一方陷入两难境地。若针对“被脱贫”，弱化公权力，减少政府及村级组织的主导作用，且信赖扶助对象，赋予其启动主体、过程主导主体及结果核查主体的地位等举措，则“消极脱贫”现象有可能泛滥，退出将在数量上锐减;若针对“消极脱贫”，继续秉持命令控制范式的退出机制，必然有更多的“被脱贫”问题发生，退出将有严重质量缺陷。由此，为使脱贫工作及时、合格地完成，突破“质”与“量”的耦合困境，必须在后续的制度构建中同时考虑“消极脱贫”与“被脱贫”双重因素。很大程度上，我国选择具有一定强制色彩的贫困退出机制，主要是源于对西方福利国家问题的检视。二战后，西方国家在社会政策领域普遍奉行“再分配主义”，为国内的弱势群体、边缘人群提供普惠性的社会保护。为了取悦选民，各国右翼政党主张减少国家干预、降低税负，但不敢主张大幅降低福利水平;左翼政党则主张增加福利、促进社会平等，但对增税十分谨慎。由此，两种严重的问题同时产生，一是政府财政开支递增，社会经济负担过重;二是因为社会信息机制、识别机制具有或多或少的局限性，部分无需救助的社会成员因缺乏劳动意愿也成为了救助对象，福利欺诈出现，福利依赖与败德现象日趋严重。②如果贫困人口像福利国家中的民众一样，对救助政策产生依赖，丧失劳动积极性，萌生远超“需求”的“需要”，轻则阻碍脱贫攻坚任务按期完成，重则导致“国家经济系统”侵蚀、“大众忠诚”无法长期维持、政府行政理性不断降低等后果。③因此，我国决策层对扶助对象采取了一种“不信任”的态度，对其贫困与否、接受救助与否、脱离贫困与否等问题代为决定，尽量避免“懒人阶层”，也就是“消极脱贫”人群的出现。基于此，既然命令控制范式的退出机制是“被脱贫”现象的成因，那么消灭“被脱贫”必然要求范式转变;但该范式的合理性在于抵御“消极脱贫”进一步扩大，促成其消解的前提是对这类现象的控制。所以，解决“消极脱贫”是杜绝“被脱贫”的必要条件，必须在后续的制度建设中优先考虑。

二、法律激励路径的提出

习近平总书记在2017年考察山西时，对脱贫攻坚工作特别提出“要加大内生动力培育力度……教育和引导贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富”④。可见，脱贫工作应倚重“教育、引导”，而非强制脱贫。法律激励制度承载的就是这种“教育、引导”功能。所谓激励，就是通过设计适当的外部奖励形式和工作环境，以一定的行为规范和惩罚性措施，借助信息沟通，来激发、引导、保持和规划组织人员的行为，以有效实现组织及其成员个人目标的系统活动。⑤因此，对贫困人口退出的法律激励就是基于贫富均衡发展的社会可接受性，设计和选择赋权、增收、减负等法律规范和制度工具，激发、引导和规范贫困人口走出贫困，以妥善完成脱贫攻坚任务。扶贫领域中的法律激励致力于塑造具有“权利”氛围的脱贫态势，以法律制度的形式对民众及政府等有利于贫困退出的行为予以肯定，既提升整体扶贫工作在脱贫攻坚期内的有效性，亦保障扶贫成果在后脱贫攻坚时代的稳定性。值得注意的是，将法律激励作为解决贫困人口退出难题的主要手段并非是鼓励决策者在众多制度工具中任意取舍，而是因为其能够基于范式转换的深层逻辑解决“消极脱贫”与“被脱贫”的双重困境。

（一）法律激励的优越性西方在经历过“福利国家危机”后逐渐认识到，对弱者实行救助的社会政策应当考虑“逆向激励”效应，因为人性中的惰性、搭便车倾向是难以消除的;实行社会保护，需要注重构建激励性的措施。①换言之，相较于命令控制式的行为模式，法律激励内含引导、教育的逻辑，具有“更容易为主体所认同、接受和服从的天然优势”②。从“消极脱贫”现象的理论根源来看，贫困户的“经济人”利己本性要求其在放弃的“扶助收益”与获得的“脱贫奖励”之间对比，在得不偿失的情况下，贫困户自然不会做出主动申请脱贫的决策。面对这种局面，法律激励对于激励受体而言，恰意味着特定利益的添加，并且这种添加的利益为受体所专有，③因此非常适合用于调整贫困户内心的天平，通过追加各类退出后可享受的确定性收益，使其在经济人的理性衡量中逐渐倒向积极退出的一侧。由此，法律激励可以在源头上解决“消极脱贫”的问题，并为退出机制的范式转变创造条件，渐进式地建构以贫困户为主体、具备充足权利氛围的贫困人口退出机制。

1.契约自由，杜绝强制激励是与强制、惩戒相对应的一种法律功能，法律激励理应在尊重受体行为自由的基础上发挥功效。首先，法律必须确认激励受体的缔约自由，贫困人口应当享有是否做出脱贫决定，是否进行脱贫申请的自由，且不受干扰。第三方机构必须享有是否协助贫困户退出的决策权利，不受地方政府强制。同时，法律不得对激励受体的身份作过多限制，必须尊重任何个人及第三方机构缔结激励契约的权利。如在贫困户中，户主及家庭成员不分男女，都有积极脱贫、主动退出、申请奖励的权利。第三方机构无论所有制成分，无论规模及法定形式，都可以帮扶贫困，助力退出。最后，法律不应当规定激励受体具体的行为方式，必须尊重其行为自由，如贫困人口可以选择创业脱贫，也可以选择进城务工脱贫，还可以选择政策扶助脱贫，等等。第三方机构可以为主动退出的贫困户提供资金支持，也可以为其提供就业岗位、职业技能培训等等。法律应当规定地方政府和村两委为受体的选择提供良好环境和各类支持———如信息咨询、税收优惠、平台对接等服务———的义务，而不可赋予其强制贫困人口按照“规划”“计划”要求行动的权力。如各地频现的强制全村规模化种植作物，强制员工捐款、购买农产品的做法就是无视契约自由的表现。①为保证激励受体自愿从事合规行为，使法律激励实施的全程保持引导性、非强制性，不异化为某种“强制———奖励”的路径，政府必须保持协商姿态，建立常设的多方沟通机构，充分放权给基层组织，做到以法律制度承载权利，保障脱贫自由、脱贫自主。

2.严守契约，诚实信用在贫困退出中，时常发生激励契约得不到严守，脱贫奖励不予兑现的情形，②极大影响了法律激励的功能实现和脱贫质量。依据私法理论，这类现象可以看作是私益与他益进而与公益的冲突，背后的原因是当事人心中的恶意与契约自由的结合，意图规避契约中的义务。因此“要有防范性的原则以便当事人在利用合同自由原则行事而发生与该原则不符之结果时能对该结果加以修正”③。这一防范性原则就是“诚实信用”。为调和贫困退出中多方的利益矛盾，保证激励契约发挥功效，需要按照诚实信用原则，从激励契约形成的两个阶段，分析激励法律关系双方在这一过程中的行为模式。针对第一阶段，法律应当载明脱贫标准、有关程序与要求，且限制激励主体随意撤销、更改的权力。朝令夕改在降低公信力的同时，也严重损耗着激励受体的热情与信心。针对第二阶段，法律应当规定有责任条款，以确保激励主体言而有信，及时兑现奖励，否则将面临受体的追诉与索赔;与主体不同，法律应当允许激励受体在任何一个阶段毁约。即使已经提交脱贫申请，仍然可以撤回，并表示退出激励法律关系。④要求法律激励与契约精神相融，势必引发贫困人口退出机制固有的公法价值与契约自由、诚实信用体现的私法价值相互碰撞，并借此瓦解前者秉持的命令控制范式。同时，契约自由支持人们以契约实现自身意志，可在贫困退出的法律激励中为贫困人口及第三方机构能力的发挥提供广阔空间。诚实信用以社会为本位，呼吁人们在尊重他人权益的基础上追求自由，可在贫困人口退出的法律激励中确保参与各方的利益实现。二者互为边界，形成合力，可以有效控制法律激励的异化风险。

（四）注重“外在激励”第三方机构掌握着丰富的经济资源与社会资本，为扶贫工作贡献力量的同时也面临着自身结构引发的悖论。在组织目标上，第三方机构没有帮扶贫困的法定义务，是否参与扶贫均属自由。在决策过程中，第三方机构需要足够收益以克服扶贫活动的正外部性，否则将否定扶贫目标。两种层次间的冲突终将引发大量第三发机构的行动困境。为此，法律应当对之实施激励，增添其协助贫困人口积极退出的意愿与能力。备受推崇的“激励保健因素”理论（又称赫茨伯格双因素理论）将激励分为外在激励（又称保健因素）与内在激励（又称激励因素）两部分。其中，外在激励包括政策环境、工资薪酬、人际关系及工作条件等因素;内在激励则来源于工作内容与工作结果，具体分为成就、赞赏、责任、进步等内容。传统的行为科学普遍沿用费雷德利克•赫茨伯格教授的结论，认为外在激励因素的缺失会导致人们不满意，但其供给最多只能维持人们“不会不满意”，实现“零激励状态”。只有内在激励的供给才能真正激发人们工作中的责任感、积极性与创新力。①但情境化的实证研究表明，不同人文及国别背景下，外在激励对人们行为的影响存在显著区别。有研究对浙商的政治参与行为统计分析，得出其参政的核心目标仍是扩大自身企业，且在各类激励因素中，制度激励最为有效。②这实然地揭示了中国以企业为代表的营利性组织从事非商业行为时，最大的关怀仍是自身经济利益。同时以制度改善为代表的外部激励发挥着关键作用。另有研究发现，在中国情境下，外在激励相较于内在激励对于激发个体创新发挥着更重要的作用，创新的内在动机并不会被外在激励“挤出”，反而受到其正向影响，有效促进个体的创新行为。③就消弭协助贫困户退出行为的正外部性而言，对第三方机构以颁发“光荣证”④等方式实施内在激励，是措施功能与问题属性的错配，难以扭转其面临的高投入、低产出甚至无产出的局面。法律应当仿照此前对扶贫企业实施物质奖励、资金补贴的方式⑤，将成功协助贫困人口退出的第三方机构纳入外部激励对象，以增强其协助意愿，提升其助力贫困退出的能力。就激发第三方机构的创新而言，外在激励更有助益，这对扶贫攻坚意义重大。目前乡村地区贫困人口的致贫原因或是因为强壮劳动力缺失，或是因为生存在条件恶劣的集中连片贫困地区⑥，无法在短时间内摆脱贫困，传统手段已经很难发力⑦。如何协助贫困户圆满脱贫、主动退出亟需丰富的创新能力。因此必须在法律中增添协助退出行为的外在激励条款，以经济奖励、制度环境优化等措施正向影响其创新的内在动机，创造具有转型性意义的协助退出手段，不舍质量地完成扶贫攻坚任务。“约束”消极行为，进而发展到“激发”积极行为，人们由被动接受控制进而到积极参与，这不能不说是法律规范的极大进步。同时，这也从一个侧面反映了社会的进步。⑧精准扶贫并非是“扶贫运动”，而是一次贴合贫困发生根源的社会综合治理，以法律激励而非法律惩戒、法律控制为手段，可以体现我国在反贫困领域的现代化反思。作为一项规制工具，法律激励面对“消极脱贫”现象，可以提出具有效果的方法体系，为我国贫困人口退出的范式转变创造可能性，并最终克服贫困人口退出难题。