《关于盘活利用园区闲置土地的建议》

关于盘活利用园区闲置土地的建议

关于处置盘活工业园区闲置土地法规依据

及外地成功案例

为贯彻落实《安徽省人民政府关于进一步推进节约集约用地的意见》文件精神和2011年8月31日xx市节约集约用地专题会议精神，依法推进闲置土地清理缓解我区用地供需矛盾，推进项目建设和防止土地资产流失，提高土地节约集约利用水平，让有限的土地都用在刀刃上。区委政研室就有关政策法规进行解读，并提供外地成功的案例，以供领导参考。

一关于闲置土地的认定及法规依据

（一）闲置土地认定标准：闲置土地具体指以下几种情形：

1、未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发日期满一年以上，未动工开发建设的；

2、国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

3、土地使用者以划拨方式取得土地使用权后，从建设用地批准书颁发之日起或从市政府批准之日起满1年未动工建设的；

4、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额（不包括取得土地使用权的费用）不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；

5、法律、行政法规规定的其他情形。

（二）法规依据。《国土资源部闲置土地处置办法》第二条、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》、《安徽省xx市人民政府关于深入推进闲置土地和擅自改变土地用途清理处置工作的通知》淮政（2008）26号文件。

（三）法规政策解读：闲置土地的认定，事关用地单位的切身利益，用地单位势必据理以争。因此在认定闲置土地时，要严格依照法定程序和法定标准进行。在认定闲置土地时应把握以下几点：

1、无论是通过有偿出让方式或行政划拨，用地单位已经获得用地许可，用地许可包括两种情形：已经取得国有土地使用权证的和国有土地使用权证尚在办理之中的。

2、用地单位未开工建设或中止开工建设连续满一年。对于因不可抗力、政府及其有关部门行为导致的延迟开工或中止开工情形，经核实后，受影响时段不计入规定期限。

3、注意不同的时间的起算点。国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定开工日期的，此日期即为时间起算点；未约定或未规定开工日期的，自合同生效或者批准书颁发之日起计算；对于中止开发建设的，应从中止之日起计算。

4、例外情形，土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认定为闲置土地。

另外，对于认定标准中的“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积。“开发建设面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积。“总投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。

二关于闲置土地的处置方式及法规依据

（一）处置闲置土地的方式主要有以下两种方式：

1、对闲置土地一年以上不满两年的，应对土地使用者征收土地闲置费和土地增值价款；同时可以采取下列方式之一加以处置：（1）、延长开发建设时间，但自闲置土地处置方案批准之日起最长不得超过1年。（2）、改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设。（3）、安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发。（4）、置换异地开发。

2、对闲置土地两年以上的，应依法收回闲置土地。

（二）法规依据。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、《国土资源部闲置土地处置办法》第三条、第四条、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》、《安徽省人民政府关于进一步推进节约集约用地的意见》皖政[2011]64号、《安徽省xx市人民政府关于深入推进闲置土地和擅自改变土地用途清理处置工作的通知》淮政（2008）26号文件。

（三）法规政策解读：

对于闲置土地的处置可以以闲置时间长短为节点，进行分别处理。我们拟对闲置土地划分两类：两年内闲置土地（闲置1-2年，不包括两年）和两年以上闲置土地（包括两年）。闲置土地的处置基本原则是“闲置一年征收土地闲置费和土地增值价款，闲置两年无偿收回”。另外，对于闲置1年内未开发的土地，依照土地出让合同约定或土地划拨决定书的规定处理。

对于闲置两年以内的土地，如果符合下列条件：

1、符合土地利用总体规划和城乡规划；

2、符合产业用地政策；

3、具备占总建设投资额30%以上的资金实力。可以采取以延长开发建设时间、改变用途继续开发建设、安排临时使用、置换异地开发的方式处置闲置土地。同时应对土地使用者征收土地闲置费和土地增值价款；土地闲置费按照出让或划拨土地价款的20%征收，土地增值价款按现行基准地价减去原取得地价的差值计算，并责令限期开发。另外还可依照土地出让合同约定取消有关优惠政策。对于因不可抗力或者政府及有关部门的行为造成动工开发建设迟延的，经土地使用者书面申请，经审查同意申请的，可以免征征收土地闲置费和土地增值价款，应限期在半年内动工开发建设。

对于两年以上闲置土地，一般应当无偿收回，依照法定程序无偿收回，重新安排使用。对于因不可抗力或者政府及有关部门的行为造成动工开发建设迟延的，经土地使用者书面申请，经审查同意申请的，在收回土地使用权时，并对原土地使用者给予补偿。对于依法收回的闲置土地不再征收土地闲置费和土地增值价款。三外地成功案例及做法

广东省东莞市处置盘活闲置土地做法及成效

（一）主要做法

第一、领导高度重视，做到“四个统一”，提供组织保障一是统一思想认识。东莞市委、副市长联席会议多次专题研究闲置土地处置工作，专门召开全市动员大会，明确了“以用为先、依法进行、分类处理、集约利用”的工作原则，将闲置土地处置情况纳入镇（街）领导班子年终量化考核体系。二是统一组织领导。专门成立了由分管副市长任组长的市闲置土地处置工作领导小组，市纪委、法制局、国土、建设等14个部门领导为小组成员，统筹协调处置工作；下设办公室及其四个督导组，分片协调、督导。各镇（街）也相应成立机构，安排人员，层层落实责任。三是统一工作部署。市闲置土地处置工作分集中处理、专项整治、检查验收三个阶段，开展专项督导和联合督查，做到了“全市一盘棋、上下一条心”。四是统一目标任务。明确一年左右必须完成任务总量的90%以土。对工作不力、未完成处置任务的镇（街），暂停受理建设用地审批业务。第

二、仔细调查摸底，周密制定方案，打好工作基础1.仔细调查摸底，做到“四查四清”。运用2004年卫星遥感影像资料，结合2005年土地变更调查资料，采取“图斑、实地、批文”三结合方式开展闲置土地全面清查：一查图斑，做到地块位置清晰。以土地变更调查资料为依据，核查每宗闲置土地的图斑变化情况及具体位置。二查批文，做到地块权属清晰。通过查找土地批文、证书、合同等文件，明确土地权利人及土地闲置时间。三查“卫片”，做到地块现状清晰。应用卫星遥感影像资料，市局督导组成员、分局调查员、村国土员三到位，逐宗实地查清土地利用现状。四查台帐，做到地块统计清晰。按照“一地一册”和“一地一策”的要求，建立专门工作台帐，细化每一宗地的面积、权属、期限、处置方式、责任人等属性。东莞市应处置闲置土地：一是闲置时间长。闲置两年以上的约占90%，闲置5年以上的约占80%。经营性用地大部分是上世纪九十年代巳批出的土地。二是工业用地占多数，约2.2万亩，占48%；经营性用地1.7万亩，占37%。三是分布不均衡。市区四个街道及虎门、厚街、常平、风岗、麻涌等镇经营性用地闲置较突出，其它镇以工业用地闲置较普遍，经济相对欠发达的镇闲置土地较少。

2.周密制定方案，做到有依有据。市政府制定《加快处置闲置土地工作方案》，明确了闲置土地处置法规依据、处置原则，结合实际提出了计征土地闲置费、限期开发、地块置换、退地还耕、协议收购或托管、强制无偿收回等六种处置方式。其中，征收土地闲置费是其它处置方式的前提和必要条件，其它处置方式必须在全部缴清闲置费后，由用地单位与所在的镇（街）政府商议，报市政府审定。因政府行为（如规划修改）或其他不可归责于用地单位的原因导致土地闲置的，按程序申请不纳入闲置费征收范围。

第三、制定配套政策，落实具体措施，确保有效推进1.制定配套政策。先后印发了《关于加快收回闲置土地纳入政府土地储备的通知》、《关于闲置土地处置有关问题的处理意见》、《关于土地闲置费征收问题的处理意见》、《关于加强土地闲置费征收使用管理的通知》等18份专项政策文件，要求明确具体。

2.落实配套措施。根据实际情况，坚持“以用为先”的原则，采取“”先经济、后行政、再法律”的手段逐步推进，促使用地者主动自觉消化盘活闲置土地。重点采取了“寻|、促、限、逼、罚”等五项具体措施：“引”，即利益吸引。如市财政提供低息借款5000万元鼓励收地，闲置费收益实行市、镇五五分成（5%为征收经费，10%上缴省库/国库，余下部分市镇分成），允许地块申请位置调整，重新出让配置最高土地使用年限，优先安排经营性用地指标等。“促”，即服务促进。采取限期开发、签定保证书、协助补办出让手续、推动集体土地流转等方式促进项目建设。“限”，即政策限制。对拒不接受处置的闲置土地，市国土部门不办转让、不办出租、不办抵押；市发改、建设、金融部门分别不予立项、不予报建、不予贷款。“逼”，即氛围逼迫。采取统筹用地指标、开展联合督查、签订责任状，以及向媒体公告送达文书、公告欠费名单等措施，营造处置工作的强力氛围。逼使各镇（街）全力消化闲置土地，逼使闲置土地者主动接受处置。“罚”，即处罚问责。对逾期未缴清闲置费的，严格依法按日追缴3%。滞纳金；对拒不配合处置的，报请上级部门批准强制无偿收回；对未按时完成处置任务的镇（街），严肃追究相关责任人的责任。第

四、严格依法行政，形成工作合力，努力实现目标1.严格依法行政，规范操作程序。一是严格依法认定闲置土地。对每一宗闲置土地，均派员现场勘查确认；二是严格按程序处置闲置土地。对每一个闲置土地权利人，均逐一发出《处置闲置土地告知书》、《征收土地闲置费通知》等法律文书，明确对方权利义务，并规范了统一格式，对无法直接通知的用地单位，参照诉讼的要求采取了邮寄送达、公告送达；三是严格按照“一地一策”原则处置闲置土地。对每一宗减免闲置费的申请，均要求出具举证材料。根据闲置土地实际情况，区别采取六种方式依法进行处置。

2.加强沟通协调，形成工作合力。一是加强与宣传部门协调。东莞市协调省内宣传部门，组织了强大的正面宣传攻势，涵盖了电视、电台、报刊、网络等主要媒体。二是加强与各职能部门协调。经国土部门协调，当地发改、规划、金融等部门对闲置土地处置工作给予了大力支持和配合，出台了多项配套措施，如不予立项，不予报建，不予贷款等，有力地促进了处置工作的开展。三是加强与司法、法制部门协调。广泛征求了当地两级法院、法制局等部门的意见，对处置工作中可能出现的法律风险进行了认真评估，为可能出现的行政复议~行政诉讼做好充分应对准备。四是协调开展联合督查。为督促各镇（街）工作，当地国土部门协调市委督查室、市府督查室、纪检、财政、审计等六部门组成联合检查组，对全市32个镇（街）进行全面督查。

3.抓住典型，以点带面。对第一个成功征收闲置费的常平镇（首宗闲置费140万元）和一次性征收数量较大的棒木头镇（8宗398亩，闲置费1693万元），及时予以通报表扬，对察步镇的时富花园项目（闲置费827万元）进行了正面报道；对拖欠土地闲置费的13宗土地和拒不接受处置的3宗典型个案，予以公开曝光并强制无偿收回，迅速打破了坐等观望局西。处置过程中，东城街道征收了多家大型房地产开发商土地闲置费1268多万元，厚街镇征收东莞冠亚环岗湖商住区建造有限公司土地闲置费7915万元等案例，有力促进了闲置土地处置工作向全面和纵深推进。

4.区别对待，灵活处置。针对闲置土地成因多、情况复杂，处置工作必须因地制宜，采取多种办法：一是因政府或政府部门行为或其他不可归贵于用地单位的原因导致土地闲置的，可按程序申请不纳入闲置费征收范围。二是对已设定土地抵押登记的，全部纳入台账，未经闲置土地处置的，不得续贷。三是法院己查封的，专门函告法院在处理该宗土地使用权时，必须缴交土地闲置费。四是在市农信社、广东发展银行以地抵债的闲置土地，分别按省府有关文件精神处理。五是当地镇（街）政府属下的房地产公司等独立经营的经济实体持有的闲置土地，亦必须缴纳闲置费。

（二）取得的成效

1、集中处置、盘活了一批闲置土地。东莞市历史形成的应处置闲置土地4.57万亩。截至2007年6月，东莞市累计处置闲置土地1238宗，面积4.3万亩，占应处置闲置土地的94.1%。其中，限期开发836宗，面积2.6万亩；地块置换32宗，面积1860亩；退地还耕275宗，面积6638亩；协议收购或托管92宗，面积8126亩；强制无偿收回3宗，面积375.5亩。对314宗、面积10470亩的闲置土地征收土地闲置费3.51亿元。

2、用地紧张局面得到缓解。通过闲置土地处置工作，使当地”有地无项目，有项目无地用”的结构性矛盾得到有效缓解。麻涌镇新引进南玻集团建设项目，总投资40亿元，盘活闲置土地547亩，占该项目用地的73%o督促18个闲置商住项目开工建设，总面积约3100亩，有效地调控了房地产市场。闲置土地的盘活利用，使新增建设用地能够主要集中用于大型项目的开发建设。2006年，东莞市共为177宗，首期投资（含增资）超过500万美元（投资总额为29.96亿美元）的大项目落实了用地。

3、囤积炒卖土地现象得到遏制。对缺乏资金无法在限期内开发建设的闲置土地，依法计征土地闲置费，并按实际情况实行政府收购、托管，甚至强制退地还耕等处置方式，使囤积炒卖土地行为无利可图。

（三）可供借鉴经验

1、党委、政府高度重视，是开展闲置土地处置工作的前提条件。东莞市委、市政府高度重视土地管理工作，从推进节约集约用地和”经济社会双转型，建设和谐富强新东莞”的战略高度，作出加快处置闲置土地工作的决策，使处置工作由当地国土部门行为上升为政府行为。由于市委、市政府决心坚定、真抓实干，各镇（街）迅速将思想和行动统一到市委、市政府重大决策上来，相关部门各司其职、密切配合，形成合力，推动了工作的有效开展。

2、依法依规，是开展闲置土地处置工作的根本保障。东莞市严格按照国家的法律法规，并结合地方实际，研究制定了一系列操作性强、实用性强的配套措施，做到了有章可循、有据可依。在处置工作中，能够严格按照处置程序和要求，依法依规做好各个环节的处置工作，有效避免了不必要的诉讼和纠纷。

3、因地制宜，是推进闲置土地处置工作的关键。东莞市在制定政策、落实处置措施时，遵循实事求是、因地制宜的原则，充分考虑原土地权利人、新的土地使用者以及集体经济组织各方的合法利益，选择最适当的方式予以处置，赢得相关权利人的支持配合，确保了处置工作顺利推进。

附相关法规

1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

（三）城市规划调整前土地已经闲置的，从闲置之日起满1年的，按出让或划拨土地价款的10%征收土地闲置费。城市规划调整之日起不满1年的，限期在半年内动工开发建设；满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，按现行基准地价减去原取得地价的差值补交土地增值价款后限期在半年内动工开发建设，逾期收回土地使用权，并对原土地使用者给予补偿；满2年的，无偿收回土地使用权。

因城市规划控制或因宏观政策调控现为国家禁止性项目而不能动工开发建设的，收回土地使用权，并对原土地使用者给予补偿。

（四）因征地搬迁补偿安置的原因导致的，由市人民政府责承有关园（区）、乡（镇）政府限期解决。征地搬迁补偿安置问题解决后，限期半年内动工开发建设。征地搬迁补偿安置问题解决后满1年未动工开发建设的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，责令其在半年内动工开发建设，逾期收回土地使用权，并对原土地使用者给予补偿；满2年的，无偿收回土地使用权。