《关于加强政府性投资项目财政监管的实践与思考》

关于加强政府性投资项目财政监管的实践与思考

一、基本做法及成效

（一）构建科学化、程序化的预算编制体系。

1.明确预算编制要求。设置统一的预算编报格式，明确预算编制范围为拟列入下年度政府投资计划的续建、新建、拟开工项目及当年完工项目财务尾款等；内容主要包括项目财务收支、政府性债务收支及自筹资金计划等，同时提供新建项目的各类批复材料及其他情况说明。

2.规范预算编制程序。建设项目主管部门和建设单位在提出年度投资计划的同时，按照相关要求同步上报年度基本建设财务收支计划及政府性债务收支计划；财政部门结合年度财务状况、投资政策、发改部门编制的年度投资计划及建设项目完成进度等情况，提出审核意见；经与发改部门及相关建设单位沟通衔接后形成年度基本建设预算及政府性债务收支计划草案；草案经市政府常务会议、市委常委会及市人大常委会审议通过后下达各建设单位。

3.形成预算编制操作原则。本着“统筹安排、收支平衡，保障安全、防范风险、提高效益”的总原则，在安排支出时，根据“偿债优先、续建项目优先、债务落实项目优先、基础性功能性项目优先”的四优先原则进行预算安排。

经过几年的实践，制定出台了《xx市财政性基本建设预算管理办法》，将政府性投资项目纳入基本建设预算管理，并逐渐成为一项固定的制度，预算的可操作性和刚性不断增强，较好平衡了政府可用财力与项目支出需求之间的矛盾，有利于政府投资结构的优化、政府决策的执行和财政风险的控制。同时，将还本付息、续建项目、新建项目及非项目支出等所有支出统一纳入基本建设预算统筹安排，较好实现了“预算一个盘子”的财政“三个子”改革目标。

（二）构建精细化、规范化的预算执行体系。

1.多渠道筹措建设资金。市直基本建设资金来源主要包括财政预算内安排、土地出让收入、债务收入、单位自筹及争取上级补助等。其中土地出让收入和政府性债务收入是基本建设资金的两大最主要来源。同时，积极探索、创新其他方式筹措建设资金，如盘活国有存量资产、争取地方政府债券、采取bt模式建设、发行企业债券、吸引民间投资等。

2.严格资金审核拨付。根据批准的年度基本建设支出预算，结合项目进度及资金需求，填报拨款申请单并提供建设合同、工程进度等相关材料，财政部门在审查基础上结合债务资金和自筹资金到位情况，及时合理拨付建设资金，所有建设资金统一纳入国库集中支付。经批准的基本建设预算在实际执行中发生变化时，财政部门提出预算调整意见，报市政府批准后实施。

3.强化资金使用调度。为避免建设资金积压、沉淀，切实保障基本建设项目的顺利推进，由财政统一对建设资金在项目间实行科学合理调度。有力保障了项目单位的用款需求，切实提高了资金使用效率，有效确保了政府信用。

（三）构建全过程、全覆盖的预算监管体系。

1.严格执行工程“四制”，强化自我管理。通过强化项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等工程“四制”的管理，努力控制工程设计变更，不断完善现场签证管理，把加强建设单位的内部控制作为一项硬性量化指标纳入考核范围，完善配套考核奖惩机制，不断激发建设单位组织内部监管的主动性、积极性和创造性，把好项目管理的第一道窗口。

2.实施财务总监委派制，强化一线监督。出台财务总监管理办法，对各营运机构及投资1000万元以上项目单位委派财务总监，按照财务“三分离”、业务“三参与”、工作“三监督”的要求，深入受派单位督促完善规章制度，加强财务核算和成本控制，及时掌握项目建设运行情况和工程质量，对涉及公司重大投资、债务担保、资产抵押、产权转让等重大事项进行重点监控。通过财务总监参与监督资金的申请、拨付和使用情况，有效控制建设成本。截止2010年底，市直共向11家营运机构和23个重点项目单位派驻了财务总监。

（二）提升财政投资评审的广度和深度，在过程监管中，更加突出概算、决算审核等重点环节。一是要做深做实项目前期，突出概算审核环节。政府投资项目前期工作严格按照基本建设程序规范操作，细化项目建议书和可行性报告内容，对政府投资项目设计概算进行审查，对概算编制依据的合法性、时效性和适用范围，概算编制说明和编制深度，概算编制范围、建设规模、设备配置、工程量、计价指标和其他费用进行严格审查，从源头上保证政府投资资金的合理使用。二是推进项目过程控制，突出设计变更环节。强化标后管理，严格工程变更，规范变更签证。制定完善政府投资项目工程建设费用变更审批相关规定，根据具体额度采取不同的审批程序，健全完善包括设计单位、项目主管部门、财政、审计及市政府等多级审核审批程序。三是强化项目后期监管，突出竣工财务决算办理环节。制定完善关于项目竣工财务决算办理的规章制度，明确基本建设项目竣工财务决算的编制及审核工作的有关

问题和相关要求，完善对未及时办理竣工财务决算项目单位的制约和监督机制，提高项目单位办理竣工财务决算的意识；根据项目进度，及时掌握已完工验收需办理竣工财务决算的项目清单，制定市直政府投资项目竣工财务决算办理年度计划，变被动为主动，有计划、有准备地予以办理，并及时对项目单位进行提醒、督办，增强项目单位的紧迫感和责任感。

（三）推进财务总监精细化管理，在日常管理中，更加强化基础资料的收集和内控制度的完善。在项目基础信息材料积累方面，要建立完善市直政府投资基本建设动态项目库，继续坚持项目进度及财务收支月报制，根据项目进度动态地对项目库不断加以完善；要将资料管理列入对项目建设单位的考核内容。以考核引导督促项目单位不断充实完善基础材料管理，以日常检查来督促提高建设单位资料管理的意识和水平。在项目财务管理方面，要充分发挥财务总监的作用，推行财务总监实行精细化管理，指导督促建设单位内部财务管理行为，减少监管不到位现象，切实提高管理成效；要不断强化建设单位领导与相关人员项目财务管理的意识和责任，积极组织开展市直政府投资基本建设单位管理人员培训。主要包括项目管理人员及基建财务人员的业务培训，如深入学习理解基建财务管理办法等相关法律法规、基建财务报表填写的培训与指导等。