《优化欠发达地区财政收入结构的思考》

优化欠发达地区财政收入结构的思考

预算处课题组

根据国家实施宏观调控、我省经济面临产业升级和地方政府可用财力增势趋缓的新形势，2004年7月份，省财政厅审时度势，及时提出了“支持第三产业发展，优化税收收入结构、政府财力结构和财政支出结构，财政支出做到控、压、保三个字”的“三个三”的工作措施。实践证明，“三个三”工作措施是我省财税部门落实科学发展观的有效载体，是推进建设“平安浙江”、构建和谐社会的重要举措，也是贯彻实施稳健财政政策的有效抓手。这三个方面是一个有机、统

一、协调的整体，三者互为促进、相互作用。对于经济欠发达地区而言，三产基础薄弱，经济结构欠合理，后续税源不稳，支出刚性大，如何贯彻落实好“三个三”的工作思路，特别是优化收入结构，做大收入“蛋糕”，显得尤为迫切重要。现结合丽水市级收入结构之现状，就如何优化欠发达地区财政收入结构谈一些不成熟的看法。

一、丽水市级地方财政收入结构现状

据对丽水市级近几年的地方财政收入结构分析，其基本特点可以概括为：主体税种比重趋升，农业税收收入趋降，第三产业收入贡献率逐年提高，股份经济性质收入比重大幅上升，地方财政收入对重点企业依存度较高、占gdp的比重比较稳定等。

（一）主体税种比重趋升，农税收入趋降

2003年以来，丽水市级地方财政收入分税种结构情况为：增值税所占比重逐年下降，从2003年的11.4%下降到2005年上半年的9.8%，若剔除出口退税因素，比重基本持平；营业税所占比重逐年上升，从2003年的30.6%上升到2005年上半年的36.3%，提高了5.7个百分点；所得税所占比重前两年基本平稳，2005年上半年有所上升，从2003年的14.7%上升到2005年上半年的17.1%;其他工商税收所占比重大幅上升，从2003年的8.3%上升到2005年上半年的13.9%，提高了5.6个百分点;农业二税所占比重明显下降，从2003年的23.2%下降到2005年上半年的11.4%，下降了11.8个百分点。

（二）第三产业收入贡献率逐年提高

从近几年国地税部门组织的税收收入分析，分产业基本情况为：第一产业税收收入甚微；第二产业税收收入比重有所下降，对地方财政贡献有所提高，所占比重从2003年的45.2%下降到2005年上半年的40.2%，对地方财政贡献率从2003年的24.7%提高到2005年上半年的26.3%；第三产业税收收入所占比重和对地方财政贡献逐年提高，所占比重从2003年的

54.6%提高到2005年上半年的59.8%，对地方财政贡献率从2003年的40.8%提高到2005年上半年的52.8%。

（三）内资企业收入比重大幅上升

分内外资企业看：来自于内资企业的税收收入占绝对优势且对地方财政的贡献率快速提高，从2003年的56.1%提高到2005年上半年的72.4%，提升16.7个百分点;来自于外资企业的税收收入对地方财政的贡献率有所下降，外资企业对地方财政贡献率从2003年的3.9%下降到2005年上半年的2.4%。分企业类型看：股份制企业的税收收入对地方财政的贡献率最高，从2003年的32.3%提高到2005年上半年的52.1%。

（四）地方财政收入占gdp比重较为稳定

从近几年市级国内生产总值增长与地方财政收入增长情况看，2003年两者增长基本持平，弹性系数略高于1;2004年收入增长远低于国内生产总值增长，弹性系数只为0.39，远低于全省平均水平;2005年收入增长快于国内生产总值增长，弹性系数为1.84。从地方财政收入占国内生产总值比重看，2004年略低外，2003年和2005年上半年基本维持在9%左右，均高于全省与全市的水平。

丽水市级地方财政收入弹性系数表

（五）地方财政收入对重点企业依存度较高据统计，2005年上半年，国税部门征收税收收入前10位的企业共计纳税8657万元，约占国税税收收入的52.6%，对地方财政收入的贡献额为2170万元，贡献率为7.1%;地税部门征收税收收入前10位的企业共计纳税9466万元，约占地税税收收入的34.9%，对地方财政收入的贡献额为6659万元，贡献率为21.7%;缴纳地方财政收入前10位的企业，共计纳税13227万元，其中对地方财政收入贡献额为7383万元，占地方财政收入的比重为24.1%。

二、近年来采取的主要措施

为壮大地方财力，增强地方收入的可持续增长能力，促进财政收入结构的优化，近年来，我们按照“三个三”的工作思路，着力在以下几方面下功夫，力求取得实效。

（一）深入挖掘税收征管潜力，努力优化税收收入结构。税收是地方财力的主要来源。近年来，我们坚持“既向经济发展要税收，又向征管质量要税收”的征管思路，在抓好营业税、所得税等主体税种征管的同时，创新征管方式，深入挖掘税收征管潜力，切实加强对各小税种的征管。针对房产税面广、量大的特点，采用社会化的征管模式，充分发挥街道办事处的人员、地域优势，委托各街道办事处负责房产税征收工作，并在城区四个街道办事处全面推行新开发的具有登记、开票、统计、查询、备份等功能的“房屋租赁税收征管系统”，实现了对房产税征收的信息化管理；通过对企业设立环节、企业购销行为、企业注销环节等多环节控管，切实加强对印花税的征管；通过合理确定征收方式、构建协税护税网络、加强部门协作、适时调整土地等级划分和税款标准等措施，切实加强了对土地增值税、车船使用税、土地使用税和城建税等小税种的征管。认真贯彻省局《关于开征建筑用石资源税的通知》精神，从2004年10月1日起，对在丽水境内开采建筑用石的单位和个人按1元/吨的标准征收资源税。各项小税种征管措施的实行收到了一定的成效。2004年，市级房产税、印花税、土地增值税、车船使用税、土地使用税、城建税等6个小税种收入达5897万元，是2001年的2.17倍，年均增长29.55%；今年1-6月，这6个小税种收入达4255万元，是去年同期的1.68倍，占地方税收收入的比重达15%，比去年同期提高了4个百分点。

（二）深化非税收入征管改革，增加地方政府可支配收入。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，在地方财政中发挥着越来越重要的作用，对财政收入结构的优化有着直接的影响。为此，近年来，我们在加强税收征管，优化税收收入结构的同时，切实加强对各项非税收入的征管，加快行政性收费纳入预算管理步伐，切实做大收入“蛋糕”。目前我们已将公安、法院、工商、环保、计划生育等部门的行政性收费纳入预算管理，将残疾人保障金、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项资金等政府性基金纳入政府预算。进一步健全国有资产收益分配制度，实行非转经资产申报制，严格规范非转经资产经营行为，对未纳入统管的非转经资产收益实行“收支两条线”和综合预算管理。切实加大对土地出让金、探矿权和采矿权使用费、部分汽车号牌拍卖所得等非税收入的征收力度。高度重视社保费征管工作，积极探索和实行社保费“五费合征”的征缴模式，从今年4月1日开始，市级已实现养老、医疗、工伤、失业、生育五项社保费由地税部门统一征收，从而有效加大了社保费的征管力度。

（三）积极培植后续财源，努力增强财政收入可持续增长能力。经济的持续增长是财政收入持续增长的根本保证。几年来，我们始终把扶持地方经济发展作为促进财政收入可持续增长的根本途径，落实好各项财政税收优惠政策，努力优化各项财政税收服务，积极发挥财政税收对经济发展的杠杆作用。在地方财政盘子有限的情况下，积极落实各项财政税收扶持政策，及时兑现对工业、旅游业、外贸出口等的财政扶持资金，不折不扣地贯彻落实了老少边穷地区新办企业所得税减免政策、民政福利企业税收减免政策、下岗再就业税收优惠政策

等。从2003年至2005年，我局共落实减免市级地方税收2.92亿元。同时，采取积极措施优化服务，构筑了“一站、一网、一话”的纳税服务体系，开展多形式的政策辅导，实行重大项目跟踪服务，努力为企业提供优质高效周到的财政税收服务，推动企业发展壮大。

三、当前财政收入结构中存在的问题

近年来，我们在优化收入结构、壮大地方财力方面作了一些努力，也取得了一定的成绩。但优化收入结构是一个深层次、长期性的课题，特别是对于丽水这样的经济欠发达地区来说，经济基础薄弱，收入征管潜力有限，优化财政收入结构更加任重而道远。就当前而言，丽水市级财政收入结构中主要还存在以下几方面问题：

（一）工业对地方财政收入的贡献率偏低。据对我市工业企业（制造业、采掘业）上交国地税收收入、地方财政收入情况进行统计分析，市级上交收入占gdp的比重明显低于全市平均水平。2003年、2004年、2005年上半年，市级工业企业上交的地方财收入占gdp的比重分别为0.95%、0.76%、0.87%，均低于同期全市1.10%、1.10%、1.37%的水平，这从一个侧面反映了市级工业基础薄弱、工业对经济和财政贡献率偏低的现实。

工业对地方财政收入贡献率对比表

（二）地方财政收入对建筑业和房地产业税收依存度过高。2003年和2004年，市级来自于建筑业、房地产业的收入对地方财政收入的贡献率分别达25.4%和30.8%。今年上半年，市级来自建筑业和房地产业的各项税收为1.52亿元，同比增长41%，占地税税收收入的56%，两行业贡献的地方财政收入为1.17亿元，同比增长41.9%，占地方财政收入增量的61.1%，对地方财政的贡献率为38.3%，比2004年提高7.5个百分点。2003年和2004年，市级非税收入占地方财政收的比重分别为11.8%和14.3%，分别比全省平均水平高出7.12个百分点和

6.8个百分点（包括国有企业计划亏损补贴）。2005年上半年，市级纳入预算管理的非税收入为3546万元，占地方财政收入的比重为11.5%，高于全省8.5%的水平，从一个侧面反映出市级收入的缺陷。

（三）财政对重点企业的依存度仍然较大。据统计，2005年上半年市级缴纳税款前10位的企业，共缴纳财政总收入1.50亿元，占总收入的31.5%;缴纳地方财政收入7082万元，占地方财政收入的23.1%。前10位中，房地产企业3家；制造业企业4家；电力2家；烟草1家。从这一数据说明，市级收入对前10户企业的依存度过大。

（四）产业结构的调整短期难以见效。地方财政收入结构的调整受税收收入结构的调整制约，而税收收入结构的调整受产业结构的影响较大，产业结构的调整特别是第三产业的发展是一项庞大、系统的工程，特别是经济欠发达地区，由于受要素性制约，要真正调整到位，需要较长的时日。

四、优化财政收入结构的对策措施

财政收入结构的优化在不同的地区、不同的发展阶段、不同的现实条件下，应该有不同

的标准，这个标准是动态的、相对的。对于丽水这样的经济欠发达地区而言，由于工业化程度不高、三产基础比较薄弱，其财政收入结构的优化应更多地体现在地方收入盘子的做大做强和收入增长的可持续性上。也就是说，在现阶段，要优化丽水市级财政收入结构，不但要从加强各项收入的征管入手，更要注重经济基础的培育。要通过促进产业升级，加快

二、三产业的发展，为财政收入结构的优化提供丰厚坚实的财源基础。

（一）建设先进制造业基地，发展第三产业，大力涵养和培植财源。从经济增长对地方财力的贡献来看，工业是税收的最重要来源之一。从长远看，只要工业有发展，必然带来政府财力的增加。因此，实施“三市并举”（生态立市、工业强市、绿色兴市）战略，努力招商引资，吸引低污染、低能耗、高产出的企业来我市投资，建设先进制造业基地，不仅是充分发挥丽水的后发优势，进一步提升工业化程度、推进工业化进程的需要，同时，随着工业的发展，也必将带来财力增加、经济进一步发展的良性循环。因此，作为财政部门，要积极贯彻落实现有各项对工业经济发展的优惠政策，协同督促有关部门加快专项资金的支出进度，及时兑付各项扶持资金；同时充分发挥各商业银行、农村信用社、各担保公司的作用。在大力发展工业，建设先进制造业基地的同时，高度重视第三产业的协调发展。发挥工业化进程中生产要素集聚所带来的辐射效应，大力扶持第三产业发展，特别是旅游、休闲等现代服务业的发展，按照现行税收征管权限，给予各类现代服务业以必要的倾斜，以提高三产对地方财政的贡献率。

（二）运用税收政策，强化征管，不断优化税收收入结构。一是充分运用现行税收政策，合理把握共享税征管，在企业折旧政策选择、企业减免退税、国产设备投资抵免等方面有所作为。二是要进一步加强地方小税种的征管，切实提高小税种占地方财政收入的比重。三是加强部门间的协调配合，加强与公安、房管、国土资源等部门的配合，积极探索完善出租房屋的房产税征管、车船使用税的代征、土地增值税和土地使用税的征管等，努力形成征管合力。四是坚持税费并重，加强社保费、水利建设专项资金、教育费附加等规费征管，严格水专资金减免。五是加强税务稽查，实行责成自查与重点稽查相结合，提高税务稽查的震慑力，切实防范和打击偷逃税行为。

（三）有效盘活国有资产，着力做大地方财力。现阶段，政府拥有庞大的资产处置权，如何有效盘活国有资产，成为当前一个值得研究的课题。目前，由于部分经济主体经营的需要，为政府掌握的部分特许经营权的有效利用，提供了市场空间，如通过出租车运营权、汽车牌照选号权、户外广告经营权等特许权的转让，对路桥冠名权的开发利用等，都可取得一定的政府无形资产收益。同时，有效利用政府土地资产，进一步规范出让行为所取得的收益，也成为当前积聚政府财力的一条便捷途径。

（四）积极研究，完善税收制度。建议上级部门加快研究地方税种，从优化税种设置、规范税收优惠的角度出发，调整和规范现行的地方税制。一是完善房产税制，考虑经济的增长以及房产商业价值的提高，将房产税的计税依据由按房产原值计税调整为按现行评估价计税；二是完善城建税和教育费附加制度，现行的城建税和教育费附加采取附征的办法，缺乏征税、费的独立性，长期跟随着“消、增、营”三税政策的变动而变动，影响地方政府财力，建议完善税制，使其收入不因“三税”政策的变化而减收；三是研究开征社会保障税。

（五）加大对欠发达地区的扶持力度，以帮助欠发达地区增强自我发展能力。欠发达地区由于历史、地域及客观条件的制约，产业基础较弱，自身“造血”功能不足，如果没有外力的帮扶，很难在短时间内缩短与发达地区之间的差距。因此，上级政府应本着帮助欠发达地区增强自我发展能力的原则，加大对欠发达地区体制政策扶持力度，加大对生态保护任务较重市、县的生态补偿转移支付力度，加大对欠发达地区基础教育、公共卫生、社会保障等公共产品的投入力度，降低困难市、县的配套资金比例，以帮助欠发达地区尽快步入经济发

展的快车道。

组长：何赤峰成员：叶芳儿李连春

执笔：魏叶华方伟英

第二篇：优化地税收入结构促进玉环财政增收优化地税收入结构促进玉环财政增收

——对玉环地税收入形势的分析与思考

玉环县财政局袁必生

一、近几年地税收入基本情况和取得的成绩

随着玉环经济的稳步增长和地税征管工作的不断加强，近几年来地税收入得到快速增长，为改善我县财政收入税的结构，平衡地方财政收支和促进地方经济的健康快速发展发挥了积极的作用。笔者对2003至2006年的地税收入情况做了统计调查，特制表格如下：玉环县2003年至2006年地税收入情况表：

从统计调查的情况来看，我县地税增长具有以下明显的特点：一是从总量上看，收入总规模增长迅猛，为玉环经济社会全面发展打下了坚实的物质基础。按目前地税部门负责征管的税收收入同口径计算，2003年地税部门组织收入为x万元，2006年为x万元，三年总增幅为x%，年均增幅接近x%，大大高于gdp的增长速度；二是从增长速度看，营业税等纯地方税费增长速度普遍快于所得税，提高了地税收入的含金量。其中资源税增长x倍，年均增幅x%，印花税增幅x%，年均增幅x%，城镇土地使用税增幅x%，年均增幅x%，城建税和房产税增幅均达x%以上，年均增幅x%，营业税增幅x%，年均增幅接近x%。

以上成绩的取得首先得益于玉环经济的迅猛发展，但也与地税部门努力挖掘税收潜力，实行征管改革，加强税收征管分不开。

（一）实行征管改革，不断加强地税征管。

国地税分设后，地税系统开始进行全面的征管改革，运用先进的计算机税务管理信息系统，实行iso质量体系认证，建立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新型征管模式。地税工作的指导思想由“以税为本”逐步向带队和收税并重转变，征管手段由人工粗放管理为主向人机管理相结合转变，初步实现了征收管理的现代化、规范化。

（二）挖掘税种潜力，努力寻找税收增长点。

三年来，地税部门针对税收管理的薄弱环节，采取许多征管措施和办法，堵塞漏洞、挖掘潜力，取得了明显成绩。如对不能完整提供合同或提供合同不实等原因致使印花税计税依据明显偏低的纳税人，采取按营业收入的一定比例核定计征的办法征收印花税；提高城镇土地使用税单位税额，县城每平方米单位税额由0.6元提高到2元，四大集镇由0.4元提高到1.5元，其他建制镇和工矿区由0.2元提高到1元；制定娱乐业、餐饮业、网吧等行业税收管理新办法，规范定额核定，调高纳税定额；对企业厂长经理工资薪金所核定征收个人所得税；对石矿资源开采征收资源税等。

（三）强化稽查力度，发挥稽查威胁力。

实行新的征管模式后，税务稽查的地位不断得到加强，在整顿和规范税收秩序、净化税收环境、打击偷抗税行为方面发挥了重要作用。

二、地税收入总量和结构方面存在的问题

地税系统在大力组织收入，优化税收结构方面付出的努力和取得的成绩是有目共睹的，但仍存在着一些税收结构欠佳、主体税种增收乏力等问题，主要表现在以下几方面。

（一）共享税种总量高，比例仍居高不下。

由于所得税中央分享x%，导致总收入快速增长，但地方可用财力增长不多。以2006年为例，征收企业所得税z万元，占地税总收入的x%，个人所得税x万元，占地税总收入的x%，二项合计达到x%。而七个纯地方小税种合计占地方税收入比例为x%，不到六分之一。特别是房产税、城镇土地使用税等财产税所占比重非常低，与国外财产税作为地方税主体税种地位差距较大。据oecd组织资料显示，发达国家财产税收入占地方税收入总额比例较高，美国占x%，加拿大占x%，英国占x%，澳大利亚则高达x%。发展中国家财产税占地方税收入比重较低，一般也在23%～54%之间。

（二）缺乏可供开发土地，营业税增收后劲不足。

我县营业税主要来自房地产业，由于国家宏观调控和缺乏可供开发土地，近几年新的房地产项目大幅减少，很多房地产企业转到外地发展，在玉环有开发项目的企业从前几年的几十家减少到目前的不到十家，必将影响今后几年营业税的持续增长。

（三）内外企业所得税二税合一，影响所得税增收。

新《企业所得税法》从2008年1月1日起起实施，企业所得税税率从33%下调到25%，且税收扣除标准有所放宽。原《企业所得税暂行条例》对内资企业规定了诸多的扣除限额，如广告费用不得超过年销售收入净额的2%，工资在计税工资标准内据实扣除等等。新《企业所得税法》借鉴了原《外商投资企业和外国企业所得税法》的部分规定，在扣除限额上有所放宽。例如，取消企业计税工资的限制，规定可以按实际发放的工资予以据实扣除，公益性捐赠的扣除标准由z%提高到z%，广告费支出扣除限额由销售收入的z%提高到z%，等等。新《企业所得税法》实施后，必将对企业所得税增收带来负面影响。

（四）从事经营活动不开具发票，隐匿收入现象严重。

现实生活中，消费者索取发票的意识不强，再加上绝大多数消费者的绝大多数消费行为是无需索要发票的，导致消费环节开票率很低。从2004年国家税务总局的统计数字来看，全国的普通发票使用量全年在z亿至z亿份之间。按13亿人口计算，人均年使用发票量不足z份，换句话说每人每月约1次购买商品是开具发票的。大量经营活动没有开具发票，导致大量经营收入被隐匿，这在全国，特别是我县这样个私经济发达地区十分普遍。

三、优化税收结构、增加财政收入的建议

（一）改革征管方式，建立现代税收管理模式。

1、改革所得税征管模式，大力推行查帐征收方式。

过去由于纳税人收入隐蔽、帐务不健全、税务机关征管工作任务重等原因，对规模较小的企业和个体工商户所得税未实行查帐征收，而是大量采取核定应税所得率或定期定额的核定征收管理模式。但是，现行核定征收办法存在许多缺陷。一是破坏了目前的“以票控税”模式，企业一经确定核定征收，一个纳税年度内的成本费用支出可以不必索取合法有效的凭证入帐，如招待费支出等，就不必向餐饮娱乐业等企业索取发票。显然，这又为餐饮娱乐业等行业瞒报营业额提供了方便，进一步增加了收入的隐蔽性，增加了查帐征收的难度，形成恶性循环；二是，核定征收主观随意性较大，不利于公平税负和廉政建设；三是不利于纳税人自觉纳税意识的培养。因此，建议采取如下方式。

1、改革所得税征管模式，大力推行查帐征收方式。

有必要大力推行所得税结算制度，对所有企业和达到一定规模的个体工商户普遍推行查帐征收。为减少工作量，可考虑在纳税人自行申报的基础上，设定所得税预警指标，利用tf2006征管信息系统进行自动选案，选出案件先进行纳税评估，评估后有重大问题或评估效果不佳的，移送稽查进行重点检查。预警指标可根据收入情况和工作量进行上下适当浮动。对于不按规定建帐的企业，可先按《征管法》第60条规定予以行政处罚，再按《征管法》规定从高核定其应纳税额，促使其建立健全会计核算。

2、改革定额核定方式，提高核定营业额。

对于规模较小的个体工商户，可采用核定征收方式。目前对该类纳税人一般采取定期定额征收办法，即核定一定经营地点、一定经营时期、一定经营范围内的应纳税经营额和所得税税负率，据此确定应纳税额。普遍存在名义税负率偏高，而核定营业额远低于实际营业额的现象。据调查，有些行业核定营业额只有实际营业额的一至二成。因此有必要改革现行核定税负率的定额征收方式，改为核定企业营业收入，要求建立简易帐，成本费用按实扣除的办法，计算征收所得税。对于该类纳税人，计算机自动选案系统中设置的预警指标可适当降低，并结合随机选案确定检查对象，由基层税务分局实施检查，重点是有无按规定取得发票，未按规定取得发票的按《发票管理办法》进行处罚，不认定偷税，不补缴税款，检查中对成本费用真实性有怀疑的，移送稽查局按偷税查处。采用该办法，一方面可以调高个体户的营业额，增加营业税，另一方面又可以促使其按规定取得发票，减少不按规定开具发票隐匿营业收入的现象。

3、“以票控税”，加强地税发票管理。

虽然“以票控税”模式跟“管资金流向”控税模式相比较存在许多弊端，但目前短期内取消“以票管税”的模式条件不够成熟。在现有的税收管理模式下，加强发票管理仍然十分重要。在发票管理方面，可考虑逐步取消手工开具的发票，推广使用定额发票和税控机开票，减少发票上下联不一致的“大头小尾”现象。对在规定时间内安装税置的纳税人给予一定的补助。在现金交易量较大、个人消费行为较多的行业（如服务业、娱乐业、文化体育业）实行有奖发票，增强广大消费者索要发票的自觉性和积极性；鼓励消费者举报发票违法违章行为，并按规定给予举报人一定的奖励，最大限度地减少纳税人经营活动不开票、收入不申报纳税的现象。加强发票异地稽核，利用税收征管信息系统实现发票号码跨地区查询等，减少假发票。

目前，国际上只有中国、中国台湾地区等少数国家或地区，真正实行“以票管税”，而且曾经“以票管税”的国家得到的大都是失败的教训。因此，在条件成熟的时候，逐步向“管资金流向”的模式转变。以货币资金电子化为基础，先从生产资料交易着手，逐步对社会经济领域所有货币资金实施全方位、全过程的管理和监控，建立现代税收管理模式。

2、加速工业化，繁荣第三产业，以培育现代产业为基础推进城镇化进程。工业化是城镇化的基本动力和深刻根源，而城镇化又能利用城镇人口聚集、产业聚集和商品集散三大效应，增强城镇发展的吸纳、辐射和扩张功能，形成县域经济发展中心，从根本上促进农村非农产业的发展和农业劳动力转移，使县域经济得到有效提升。可以说，现代产业的发育推动了城镇化，而城镇化反过来又推进了现代产业的培育。因此，欠发达地区在推进城镇化的进程中，必须走城镇化、新型工业化、农业产业化“三化互动，协调发展”的道路。各县市区要从实际出发，建设小城镇要立足于为当地农业和农村经济服务，加快发展农产品加工、产业化经营和农村服务业，努力形成农产品加工基地、集散中心以及当地的信息、技术服务和文化中心。要根据小城镇的特点，以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基地。要发挥小城镇功能和连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或专业性商品批发市场。充分利用风景名胜及人文景观，发展观光旅游业。通过完善基础设施建设，加强服务，吸引乡镇企业进镇，并引导他们合理集聚。鼓励大中城市的工商企业到城镇开展产品开发、商业连销、物资配送、农副产品批发等经营活动，鼓励商业保险机构拓宽服务范围，到城镇开展各类商业保险业务。作为欠发达地区，尤其要以工业园区为载体，走工业化支撑城市化的路子。加快工业园区建设，是乡镇工业大发展大提高的重要平台，也是欠发达地区产业与人口集聚的重要支撑。现在看来，把工业园区建设纳入城镇发展规划，与新城区建设有机结合起来，既是主动适应清理整顿开发区政策的调整手段，又是做大做强中心城镇最有效的载体。欠发达地区要以更加优惠的政策，更加优质的服务，更加高效的管理，吸引外资和发达

地区的企业来投资兴办加工制造业，促进劳动密集型产业加快转移。同时，也要鼓励当地中小企业结合技术改造，加快向园区集聚，优化工业布局，提升产业层次，促进城镇化水平的提高。

3、政府引导，市场化运作，以实施“经营城市”战略为手段推进城镇化进程。实施“经营城市”战略推进城镇化，就是在推进城镇化的过程中，根据市场经济发展的需要，让生产要素自由流动，允许各类投资者进入除国家规定