《土地督察制度与实践(学员)》

土地督察制度与实践(学员)

土地管理与国家土地督察制度

国家土地督察西安局段怡春

（2012年2月8日）

同志们：

很高兴应邀参加兰州市国土工作会。根据会议安排，我结合兰州土地管理实际，给大家介绍一些土地管理法规知识，希望对大家有帮助。不妥之处，请予以指正。

胡锦涛总书记指出。要深入进行土地资源国情和土地法律法规宣传教育，普及保护耕地和节约用地基本知识，使全社会都深刻认识我国国情和保护耕地的重大意义。

土地是全局性、战略性、根本性的问题，这是胡锦涛对土地工作的定位。土地直接关系到国家粮食安全、经济安全、生态安全，关系到国计民生，关系到中华民族的长远生存和发展。

去年7月，国务院召开第164次常务会议，针对土地领域的问题，研究部署了土地管理五项重点工作：

（一）切实加强耕地保护，确保耕地保有量不减少、质量有提高。

（二）严格依法依规管地用地，坚决防止违法违规用地反弹。

（三）认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》，加快规范农村集体建设用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供应。

（五）加强和改善土地调控，促进结构调整和发展方式转变。

去年8月，胡锦涛在主持中央政治局31次集体学习时

1提出要重点抓好四方面工作。一是切实坚持和完善最严格的耕地保护制度。二是切实实行最严格的节约用地制度。三是切实维护群众土地合法权益。四是切实推进土地管理制度改革。

去年9月，温家宝总理到国土资源部视察时强调。以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。国土资源工作支撑各行各业，影响千秋万代。

党中央十分重视土地问题，这是因为土地问题是重大的、复杂的、紧迫的难题，也是社会关注的热点。主要表现在以下几个方面：

首先，土地事关发展。有人认为，近20年来中国快速发展的主要原因，是廉价充裕的劳动力资源加上稀缺低成本的土地资源，推动了城市化、工业化进程，土地充当了发动机。2010年全国财政收入8.3万亿元，其中：中央财政收入4.25万亿元，地方本级收入4.06万亿元。土地出让收入2.91万亿元，相当于全国财政收入的35%，相当于地方财政收入的72%，在沿海一些城市甚至超过了政府财政收入。需要肯定土地财政的重大贡献，土地收入增加了地方政府的可用财力。有句话叫做“吃饭靠财政，建设靠土地”。但必须看到，土地财政在宏观调控中的作用过度放大带来的危害：一是造成地方政府对土地财政的高度依赖，寅吃卯粮。去年6月国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至

22010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的为2.55万亿元，约占1/4。当前土地价格回落，土地收入在缩减，将直接影响到地方政府的偿债能力。有学者认为，如果掌控不好，土地财政的危害比2008年美国次贷危机还严重。因此，中央政府在弱化土地财政，弱化经济对房地产业的依赖性。

近20年来，中国城市建设扩展了25000平方公里，也就是说增加了100个容量250万人口的大型城市。近10年来，中国城市建成区面积扩张了５０％，但城镇人口只增加了２６％。这意味着，中国土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，基本是一倍，有人称之“伪城镇化”。人口低密度城镇化发展趋势带来耕地面积减少过多过快的问题。

第二，土地事关改革。破解发展中的土地难题要靠改革。当前，征地制度改革、土地产权制度改革、耕地保护制度改革、农村集体土地流转制度改革、国有土地有偿使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牵一发动全局的事。

第三，土地事关民生。这些年，中央对房地产市场进行调控，采取限购、限价、限贷手段稳定房地产市场价格。同时加大保障性住房供给，“十二五”计划建设3600万套保障性住房，去年开工1000万套，今年计划开工700万套，建成500万套。甘肃省去年计划建设18.15万套，截至去年底，已开工19万套，开工率达104.6%。今年计划开工8.39万套。

3国务院要求保障性住房建设用地要应保尽保，提前做好用地供应的储备和预安排。同时建立住房保障工作考核问责机制，对于完不成保障性安居工程建设任务的城市，一律不得兴建和购臵政府办公用房。甘肃省提出对保障性住房建设用地不能达到住房建设用地供应总量70%的地区，除了国家重点建设项目之外，停止一切建设用地审批及供应。兰州市还采取限地价、竞配建等调控措施来落实。

第四，土地事关社会稳定。根据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》，目前，中国被征地农民的总量已经达到4000万－5000万人，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。一些地方政府没有很好地承担起为被征地农民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责，农民土地财产权益受到损害，社会矛盾积累，农民上访中有60%与土地有关，已经成为影响社会稳定的潜在隐患。去年，胡锦涛提出：要切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。去年国务院对征地拆迁开展检查，监察部等四部门通报了11起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况，57人被给予党纪政纪处分和行政问责，31人被移送司法机关处理。这就警示我们要正确处理好发展速度与群众承受能力之间的关系，不能以牺牲被拆迁者合法权益

4为代价片面追求发展。我国的土地分为城市国有土地和农村集体土地，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于去年初出台，对遏制违法拆迁起到了重要作用，但是，农村集体土地的征收和补偿还缺乏专门法规予以规范。

鉴于以上情况，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用。必然成为各级政府和领导以致广大农村基层组织面临的重要课题。下面，我重点从三个方面给大家介绍：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形势与对策。

一、土地管理核心制度这部分主要讲三个内容：

（一）土地管理核心制度

1986年我国颁布了《土地管理法》，这是土地管理的基本法律依据。《土地管理法》确立了我国现行土地管理实行三大核心制度：土地用途管制、耕地保护和土地有偿使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上许多国家广泛采用的制度。其特点具有法律强制性。

土地用途管制主要通过三个措施来实现（

1、

2、3）：

5一是运用土地利用总体规划管控。在土地利用总体规划中，按照用途把土地分为三大类：农用地、建设用地和未利用地，全国三大类土地构成比例是：农用地69.1%、建设用地3.4%、未利用地27.5%。

总体规划管控就是确定一个地区在规划期限内（15年）的新增建设用地总量、耕地保有量和基本农田保护面积，以及通过土地开发整理补充耕地的总量。用地单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的总量和用途去使用土地。

二是实施土地利用年度计划。国家根据土地利用总体规划，对每年度的建设用地总量以及可以使用的农用地、未利用地指标作出安排，下达到各省级政府，各地要在下达的用地指标内使用土地。

三是实行农用地转用征收审批制度。农用地转用是指将农用地转为建设用地。建设单位凡占用农用地实施建设工程的，必须先经过农用地转用审批。国家对农用地转用实行总量控制，指标性管理。

2、耕地保护制度。

人多地少是我国的基本国情。截至2010年，中国耕地总量为18.26亿亩，人均1.36亩，仅为世界平均水平的40%。甘肃耕地总量约7000万亩，全国排名11位，人均占有耕地2.65亩，居全国第六位。根据人口增长、消费需求及粮食生产能力等因素测算，必须保有18亿亩耕地，才能保证我国

6在人口高峰期（2033年控制在15亿）对粮食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为我国的基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度。坚守18亿亩耕地红线的责任在地方各级人民政府。国务院要求对地方政府耕地保护责任目标实行考核，考核内容包括耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡及耕地保护责任落实制度等，考核结果报国务院和中组部。

耕地保护主要采取以下措施：

一是严格控制耕地转为非耕地。未经批准不得随意占用耕地。

二是实行占用耕地补偿制度。凡建设占用耕地的必须“占一补一”。。

三是实行基本农田保护制度。基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的优质耕地，目前全国已划定15.6亿亩基本农田，各省划定的基本农田应当占本行政区耕地的80%以上。基本农田以乡（镇）为单位划区定界，并予以公告。去年国务院提出“十二五”期间建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，计划到2020年建成8亿亩，不但从数量上保护，而且要从质量上提升。

四是运用经济手段保护耕地。对经批准占用农用地搞建设的，要征收“新增建设用地土地有偿使用费”和“耕地开垦费”，专项用于耕地开发，占补平衡，以经济手段控制对

7耕地的占用。

3.土地有偿使用制度。

我国实行国有土地有偿使用制度。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地可以作为划拨用地外，都应当以有偿使用方式取得用地。有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股等。其中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及工业用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。

（二）土地违法违规主要类型（主要有8个方面，且以政府主导）。

1.违法调整土地利用总体规划。主要是违反法定程序或者擅自调整土地利用总体规划；越权批准调整土地利用总体规划。编制规划是自上而下，调整规划必须自下而上审批。

2.违规设立开发区或者扩大开发区范围。主要表现是未经国务院和省级人民政府批准设立开发园区；擅自扩大开发园区的范围。目前全国国家级开发区329个，省级开发区1251个，省级园区每个平均不足６平方公里。园区分散化的开发格局，难以形成规模效益，入住企业少，不易形成产业集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表现是违反规划批准或越权批准农用地转用和土地征收；或者未经农用地转用和土地征收审批非

8法批准供地。

去年，我们对兰州市开展土地例行督察，发现部分区县未经农用地转用和土地征收审批，以挂牌方式出让集体土地，涉及用地25宗，面积1134亩，其中耕地687亩。

4.违规征收集体土地。主要是未经审批，擅自征收集体土地，侵占农民利益。

5.违规供地。一是违反产业政策供地（如两高一资项目）；二是违反供地政策供地（如高尔夫球场、别墅属于禁止供地项目）；三是违反划拨用地目录供地；四是违反土地出让招拍挂规定（暗箱操作，权钱交易）；五是低价出让国有土地使用权（底价出让，造成国有资产流失）等。如永登县2010年以75.5元/平方米的价格出让给兰州大成科技公司国有土地106亩；以60.53元/平方米的价格出让给甘肃中科药源生物工程公司国有土地208亩，出让价均低于该县工业用地最低120元/平方米出让标准。

6.非法占用土地。包括五种表现。一是未报即用（领导说了算）；二是边报边用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破坏耕地或基本农田。去年兰州例行督察发现违法违规用地84宗，10648亩，其中耕地4567亩，基本农田2099亩。国家重点项目非法占地比例大，如兰新铁路、兰渝铁路、永古高速等，占地4020亩，其中耕地2652亩，基本农田1896亩。去年卫片执法检查中，甘肃违法土

9地面积的57%是交通项目造成的。皋兰县一个农民未经依法批准，擅自在承包的基本农田中采砂，破坏基本农田110亩。

7.其他违法违规行为。主要有闲臵土地（闲臵两年无偿收回）、非法转让土地使用权等。去年兰州例行督察发现四个区县涉及闲臵土地10宗，1117亩。其中，兰州金泰房地产公司一宗面积70亩的土地，闲臵长达17年。

8.相关部门违法违规行为。如发改部门未经土地预审或违反产业政策违规批准（核准、备案）建设项目；规划部门、建设部门为没有取得合法用地手续的项目颁发建设用地规划许可证或建设施工许可证；房地产管理部门违规办理土地转让手续；林业部门违法批准用地。如兰州市南北两山环境绿化工程指挥部批准甘肃信和科工贸有限公司等单位占用林地搞建设；财政部门对土地出让收益以及新增建设用地有偿使用费等收支监管不力，拖欠现象普遍。去年我们对全国64个城市例行督察，追缴土地出让金等款项292亿元，兰州市有7个区县20宗地欠缴土地出让金7.5亿元；金融机构违规办理土地抵押融资贷款。去年督察64个城市违规土地抵押融资金额756亿元，兰州市违规抵押融资项目22个，抵押面积5675亩，涉及金额41.31亿元。

违规办理土地抵押融资主要表现形式：一是抵押土地没有取得合法的土地使用权；二是将集体土地做抵押；

10三是将公共基础设施等划拨土地进行抵押；四是将未解除抵押的土地直接出让，重复抵押；五是抵押地价评估虚高；

六是抵押期限过长。中国人民银行《土地储备贷款管理办法》规定，“对土地储备机构发放的抵押贷款，贷款期限不得超过2年”。

最后，引用温家宝总理的一段话作为这次讲课的结束语。“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。

谢谢大家。

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