《行政区划与地方财政体系探索》

行政区划与地方财政体系探索

摘要。本文介绍了以德国为代表的西方国家的财税体制和行政体制，分析了行政体制与财税体制相分离的情况，指出了在市场经济条件下提高财政效率的办法，并在此基础上批评了试图重新划分行政区划来提高财政效率的设想。

关键词：行政区划/地方财政/效率

近年来，随着由国有企业产权改革带来的市场化进程的進一步深入，对地方财政体制以及与之相对应的行政体制改革的制度需求显得日益突出。中国现有的地方财政体制以及行政体制必须进行比较大的改革，这似乎已经是理论界和政策制定部门的共识。一种改革方案是：增加省级行政单位，由省直接管理县市。同时，取消乡镇，由县直接管村，因为现在乡镇管理人员太多，财政危机严重，上级政府无法控制乡镇，所以不如取消乡镇。这样的结果就形成了与世界上大部分国家相同的财政体制：三级行政，三级财政，而且财政和行政是同一的层次。本人认为，这种方案是建立在以美国制度为西方发达国家制度模式代表的表面理解的基础上的，忽视了一些制度改革的基本理论问题。为此，本文试图对行政体制和财政体制改革的一些相关基本理论问题进行讨论，为中国地方财政改革的方案选择排除理论上的误区。省（州）地方自治的立国原则对于世界上大部分西方发达国家来说，由其建国的历史特点，基本上是联邦制国家。在这些联邦制国家，州（省）是基本的自治单位。州自治主要体现为州的重要事务由本州人民决定，而联邦所拥有的权力理论上只是州对国家权力的让渡。联邦（中央）政府无权改变州（省）一级的行政区划，包括决定省府这样的事情。从财政体制上来说，最早的权力让渡形式就是关税联盟，例如德国的普鲁士关税联盟。由于这样一个特点，对于大部分西方国家来说，州作为固定的行政单位，其管辖的范围，立国以后一经形成就固定不变。美国最初只有13个州，最后通过购买和扩张，扩大为现在的50个州，但是其已经有的州，一经形成以后并没有任何的改变。德国和法国边境地区的萨尔州，本来是属于法国所有，后来通过居民自决，加入德国，成为德国的一个州。东西德统一，也是通过由东德加入西德的方式实现的。最近，德国为勃兰登堡是否加人柏林市进行居民投票。对于我们相当一些中国人来说，自治也许只是西方国家的一种文化传统，而我的理解是，这是西方国家立国的基本理念。一个通常的误解是，先有国家，后有国民，而正确的理解是先有国民，后有国家。如果一个国家不是以自治的单位联合而成，那么国家本身就没有民众授权的法律基础。因此，从民意授权立国的基本原则来说，省（州）作为基本自治单位的管辖范围是不可以通过行政区改革，而只有通过当地居民投票的方式才能加以改变的。

一、行政管辖区规模和管理效率的关系

三、制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由两个方面构成，一是新制度和旧制度转换的成本，二是新制度成立以后的实际运行成本和原有制度比较而增加的支出。简单来说，如果我们新成立50个省级单位，其制度转换成本基本构成为：新成立省会的成本；新增加的省行政人员的人员支出和办公用品支出；新成立的省的辖区所有企业的改换地址和相关公文的成本；采用新省名给本省区内所有企业对外联系带来的对外宣传成本；所有的交通工具和标志重新更换的成本等。新制度建设以后新增加的运行成本：（1）新增加省份的干部到首都开会办事的成本。（2）新增加的统计资料以及各种以省为单位统计资料的印刷成本，比如统计年鉴。（3）编写新地理教材的成本。（4）文化传统损失的成本。现在的县志以及其他地方文献资料都是以省为基本背景单位编写的。省区范围进行大规模的变动以后，文献资料包括的范围不同，就形成一种文化传承方面的损失。同时长期以来，各个省已经形成特有的文化特色和居民意识，省区划小以后，就很难形成文化和意识上的单元，因此，也是一种文化传承方面的损失。这种损失是无法用经济价值来衡量的。（5）对外国际联系方面的损失。外国人对中国的了解是一个长期的过程，中国现有沿海省市对外已经有相当的知名度，新成立的省市如果采用新的名称，很难被外界接受。

由于增加新省区的制度改革并不涉及生产资料的所有权制度、市场机制等经济制度基本要素方面的改革，涉及的仅仅是管辖区范围技术层面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具体来说应该是时间的节省和管理费用的节省。这就需要测算现在省级行政管理的任务哪些方面可以通过将省分得更小而得到这两方面的节省。最后，必须对制度改革总成本和总收益的具体数据进行比较，才能得出改革是否可行的结论。中国地方财政体制和行政体制问题的本质也许有人认为，中国的省比较大，影响了中央行政和财政权力的实施。比较突出的问题是各个地区为竞争投资所引发的税收优惠、重复建设以及转移支付资金不足等问题。第一，通过税收优惠竞争投资已经不是中国特有的问题，现在是一个全球降低税率竞争投资的高潮。中国沿海地区的直接竞争对手，已经不仅仅是中国的其它地区，也包括世界上其他国家和地区，例如越南、泰国等国家。第二，重复建设实际是一个比较陈旧的计划经济下的概念。如果国家不是项目的资金投入单位，企业投资是不存在所谓重复建设问题的，不管项目产品是否相同，企业是收回项目投资的责任单位。