《进一步搞好财政审计工作的对策及建议》

进一步搞好财政审计工作的对策及建议

着眼财政审计体制探析财政审计的制约因素及对策

【摘要】

构建财政审计大格局是财政审计发展的必然趋势，但目前财政审计体制暴露的矛盾和问题制约着财政审计大格局的发展。本文以此为背景，分析了财政审计体制有效运行的必备条件和目前财政审计体制内部机制在组织、联结、运行等方面出现的问题，在此基础上提出了如何完善财政审计体制来推进财政审计大格局的对策和建议。

【关键词】

财政审计制约因素对策

为了维护财政安全、防范财政风险、深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效执行，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要整合资源，构建国家财政审计大格局。但目前还存在很多财政审计体制的矛盾和问题，这些矛盾和问题制约了在更高层次上服务于财政审计大格局，制约了财政审计的发展。因此，有必要对我国财政审计体制存在的问题进行深入剖析，以此为出发点来推进财政审计大格局。

一、财政审计体制有效运转的必备条件

任何一项体制的有效运行都需要具备一定的条件，这些条件涉及影响体制规范的有关领域。制约财政审计体制有效运行的条件有很多，以下几方面尤其重要：

（一）财政审计体制本身的科学性。财政审计体制的效率首先取决其自身的完善程度。如果体制本身就存在明显的缺陷，缺乏科学性和可操作性，其实施后果就难以达到预期目标。因此，财政审计体制是否具有科学性成为决定其能否有效运行的首要条件。体制设置是否科学要看体制目标设定是否具有合理性，制度体系结构是否具有协调性，体制内容是否具有科学性。财政审计体制目标的科学性只是为体制的科学安排提供了一个正确的方向；财政审计体制框架的科学性也只是为体制运行的总体效能提供一个结构上的保证；而能否对财政审计及其规范事项产生合理而全面的规范作用，则要通过每一项具体、细化的体制内容来保证。只有当体制的目标、体系结构与具体内容均处于优化状态时，财政审计体制整体上才是优化和有效的。

（二）保障财政审计体制运作的法治基础。可靠的法制基础是财政审计体制有效运作前提。这些法制基础既是财政审计制度的组成部分，又是支持财政审计体制有效实施的重要条件。必要的法治基础首先要求财政审计法制体系健全，财政审计制度要素能够上升到法律地位，保持与财政审计主体相称的权威性和与产生审计效应需要的稳定性，能够支持财政审计正常履行职责。其次要求财政审计的法制结构与财政审计的特点相符合，为财政审计独立行使第三方职权提供法律和制度保障。审计的独立性是审计主体的特有属性之一，它是审计的本质要求和灵魂，因此，能否为财政审计的基本独立性提供保障，既是财政审计体制是否正常的重要标志又是其能否正常运作的重要条件。

（三）要符合经济运行客观趋势。财政审计体制始终处在一个不断演化和进步的过程中，这个过程不是孤立的，而是由社会经济发展的客观趋势及公共管理水平提高的内在要求决定的。只有当这种演进能够始终保持与社会经济运行和公共管理的客观内在趋势必要拟合时，它才可能具备合理性，也才能使财政审计体制真正得以完成更高层次上的科学修正与丰富。

二、现行财政审计体制存在的主要问题

与财政审计体制正常运行的条件要求相对照，我国的财政审计体制本身的科学性、与社会经济发展的适应性及财政审计制度发挥作用的法制基础等都存在一定问题，这些问题突出地表现在财政审计的内部机制上。内部机制在组织、联结、运行等方面出现的问题主要表现在以下四方面：

（一）审计范围不完整，存在监督盲区。首先，我国各级审计机关主要精力基本都投入到纳入预算管理的财政资金，而对预算外资金，以及未按要求纳入预算管理的财政资金的监督却相对松懈，导致这部分资金不同程度地存在监督盲区。其次，我国由于目前部门预算不完善、不完整，专项资金往往在年初不编入部门预算，加之资金数额相对较大，涉及单位多、区域广，对其实施监督需要投入较多的审计资源，受预算执行审计时限性强，人员力量不足的限制，各级审计机关在预算执行情况的审计中，都不同程度地存在对专项资金预算执行情况关注不够，监督力度不强的问题。再次，我国

二、三级单位门类繁多，设置分散，分布地域广阔，使本级审计难以对其进行全面覆盖，又由于现行体制规定的审计管辖权限制，属地审计机关无权对其进行审计，从而使这些单位成为监督的真空地带。另外，长期以来，人们习惯于将审计工作定义在经济和财务领域，在实际工作中，一些审计机关也习惯于从资金和财务角度查处问题，不能深入挖掘资金运行和财务管理背后牵引的权力和责任问题，不重视经济活动与政治生态之间的内在关联，更不善于从体制机制制度层面分析问题产生的根源。这种就财务论财务，就资金论资金的思维方式和工作模式，缩小了审计视野，弱化了审计功能，降低了审计成效。

（二）组织方式不衔接，整体合力不足。在当前的组织模式中，“财政审计大格局”只是作为各个审计业务部门年度考核目标的一个组成部分，在审计系统实行量化考核的情况下，其所占的分值和权数都处于较低水平，这很难引起参与部门特别是除财政部门外的其他部门的重视程度，直接影响到参与部门的合作热情和配合程度，在一定程度上制约了财政审计工作的良性运转。此外，由于组织模式的目标是为了完成某个审计项目，审计对象只限于政府的某个或某几个部门或某项专项资金，审计组织对预算编制的科学性、公正性、合法性等方面无法做出总体判断。因此，虽然这种组织模式在一定程度上实现了多个审计专业部门的协作，但“大财政”的观念仍未确立，对财政审计资源的整合力度仍远远不够，各项目之间联系不够密切，各自为战的局面还没有根本打破，财政审计的整体效能仍未得到有效发挥。

（三）技术方法相对滞后，影响审计效率。在财政管理领域，以计算机技术为主要手段的办公自动化在政府及其部门得到了广泛应用，财政部门的“金财工程”、税务部门的“金税工程”、海关部门的“金关工程”建设已取得了明显的成效。这些审计环境的变化，也对财政审计的技术方法提出了新的、更高的要求。但从我国的情况看，审计系统的信息化建设尽管取得了长足的进步，但发展是不平衡的：一是有相当数量地方审计机关的信息化建设仍严重滞后于审计环境的发展变化，传统的人工检查手段在财政审计中仍占主流，依托信息化系统收集、查证、分析复核、筛选等信息系统审计方法运用得少；二是审计软件的更新升级滞

后于审计对象的信息化发展水平，不能与之兼容和对接；三是审计对象信息还没有得到充分整合和利用，更没有建立起防范财政风险的预警、监控、纠偏、制裁和反馈机制，进而难以对有关部门的职责履行情况和执行政策情况进行综合评估、分析管理中的薄弱环节和存在的隐患并提出改进的意见和建议。

（四）审计成果缺陷，制约作用发挥。一是审计成果的宏观性较弱。受传统审计习惯的影响，我国财政审计仍然习惯于关注微观层次的个性问题，不善于从具体、微观的经济和财务现象入手，总结宏观的、共性的问题；习惯于关注资金和财务层面的问题，对影响财政资金分配的政策性，体制性问题关注不够；习惯于真实性、合规性审计，不善于在真实、合规的基础上对财政资金分配和使用的合理性及绩效性作出分析和判断；习惯于发现问题和披露问题，不善于总结和归纳问题产生的原因，并在此基础上有针对性地提出审计角度的建议。所有这些，都在一定程度上影响了审计成果作用的发挥。二是审计成果的时效性不强。目前的审计监督还是以事后监督为主，“就是问题已经发生，后果已经造成，只能吸取教训，下不为例”。这就使得审计不能对这些问题及其可能带来的影响作出及时判断和反映，进而遏制问题的进一步演变，其所应具有的防御性也难以发挥作用。三是审计评价不够全面客观。我国审计评价突出地表现在对矛盾和问题的评价几乎成为审计评价的主要内容。在审计工作中，对社会经济运行中的经验，特别是政策执行和改革中的好经验和做法不够关注，从而在客观上忽视了这些经验和做法对相关领域应有的示范和推广效应，也在一定程度上限制了审计作用的发挥。

三、完善财政审计体制，推进财政审计大格局的发展

[8]王如燕.政府财政审计“大格局”若干问题研究[j].当代经济管理，2011，9，（33）.

[9]李东升.构建以民文本审计为着力点的财政审计大格局[j].改革创新.2012，（1）.

文蒋超博（审计署昆明办）来源审计署