《[我国“二元社会保障体系”改革探析] 社会保障体系的重点》

[我国“二元社会保障体系”改革探析] 社会保障体系的重点

【摘要】

在二元经济社会结构情况下，我国形成了二元社会保障体系。但随着经济社会城乡一体化的发展，城乡社会保障制度的一体化倍受人们关注。改革我国二元社会保障体系，从保障政策角度推动二元结构的弥合，是科学发展、构建和谐社会的必由之路。

【关键词】

二元经济结构;二元社会保障体系;基本措施

社会发展与社会保障是构成一国社会政策整体的两面。这两面相互依存、相互促进，缺一不可。要促进中国社会的转型，改变二元经济社会结构，从城乡分割走向城乡一体化，除了从发展政策的角度努力之外，从保障政策角度推动二元结构的弥合，是事关中国社会发展方向的重大问题。

一、我国“二元社会保障体系”概述

1.社会保障与社会保障制度

对于社会保障的界定各国及各学者都不相同，但社会保障具有社会互助、共济、共担风险的特征，它是国家以再分配为手段对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度措施;现代意义上的社会保障制度是国家通过立法强制实施起来的，具有社会互助、共济、共担风险的特征，它是覆盖全体社会成员的。结合国内外社会保障的具体实践，同时以满足中国经济发展和国民的保障需求为前提，中国的社会保障制度体系由四部分构成：社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度和社会优抚制度。这四部分分别居于不同的保障层次，发挥不同的保障作用，相互区别相互联系，构成完整统一的社会保障体系。

2.关于城乡社会保障制度关系类型

在对城镇社会保障和农村社会保障的体系结构进行设计时，不同国家有不同的做法，大致可以分为三种类型：第一种是统一制度性，如英国、冰岛、爱尔兰等国把全体农民纳入一般社会保障体系之中;第二种是专门制度型，如德国、法国等国针对农村人口建立了特殊保险机制，满足老年人在疾病、年老等方面的需求;第三种是统分结合型，如日本等国既把农民纳入了一般社会保障制度之中，又建立了独立的农民社会保障制度。

从现代社会保障制度的历史发展来看，城乡一体化、社会保障全民化是其显著特点和发展趋势。绝大多数国家都选择了统一制度模式。德、日等国针对农村人口建立了特殊保险机制，但并没有建立有区别的城乡社会保障制度，给予城乡居民不同的社会保障待遇。

3.我国城乡社会保障制度的“二元性”分析

（1）保障项目的二元性

建国后不久，我国政府便开始在城市建立与计划经济相适应，以城市企业劳动者为保障对象的社会保险，城镇居民拥有保障水平较高和保障项目较全面的社会保障体制，包括公费与劳动保障医疗制度、离退休制度、住房分配制度、高就业、高福利、粮油补贴制度等等;十一届三中全会后国内改革重点在城市，在国有企业，城市社会保障已完成了从“企业保障”向“社会保障”的转变。包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利，其中社会保险涵盖了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障等。

而对农村的保障长期以来相对淡薄，从2003年才开始在农村进行合作医疗试点，有条件的地方开展养老保障与最低生活保障试点。

（2）筹资机制的二元性

二十世纪九十年代构建的各项城市社会保险和救助制度，得到了各级政府财政支持，包括中央财政;统筹层次较高，以省或市为统筹单位;基金规模较大，城市社会保险基金的运作持续顺利。

农村社会保障基金由农村基层组织解决，试点的项目除合作医疗外，养老保险制度、最低生活保障制度的建立都没有稳定的资金来源，中央财政支持缺位;同时由于很多地方财政是“吃饭财政”，地方财政短缺;加上统筹层次低，各项制度难以为继。

（3）管理体制二元性

城市社会保障制度已实行多年，管理体制由分散走向了统一并渐趋完善;而农村社会保障制度还处于分散状态，管理彼此独立，由此导致了统筹层次低、基金难以整合，不利于互助互济;由于没专门的基金监管机构，基金被挪用、挤占及挥霍时有发生，基金安全性差，流失严重。

二、我国“二元社会保障体系”产生的理论基础与制度根源

我国“二元”社会保障制度体系是满足国家推进工业化的需要，与二元经济结构相适应的一种体制安排。

1.二元经济理论的提出

二元经济理论最早由美国发展经济学家刘易斯于1954年提出。该理论认为：发展中国家通常存在两大经济部门，一是生产方式落后，生产效率低下的农业经济部门，二是生产工艺先进，劳动效率较高的工业部门。农业分布在乡村，工业主要分布在城市，工农业差距和城乡差距明显，由此产生了二元经济结构。可以看出，社会经济结构变迁是二元经济结构产生的直接动因，而二元经济结构体现了工农城乡间的对立运动过程，是农业社会向工业社会转变的产物。

首先，随着社会的转型，农村土地与家庭的保障能力减弱。市场经济条件下农业风险的进一步增大，土地征用制度的滥用，家庭结构的小型化及农村人口的老龄化使得农村社会保障需求更为迫切。

其次，随着我国经济的发展，国家有能力加强对农村的保障;“社会分配不公，贫富差距扩大”的经济结构现实也使得改革与发展农村社会保障制度更为必要。

作者简介。康建利（1968―），男，河南郑州人，河南农业大学文法学院副教授，硕士生导师。