《在事业单位改革动员大会上的讲话》

在事业单位改革动员大会上的讲话

深圳市副市长张思平

（2006年7月7日）

同志们：

这次事业单位改革，是我市近年来继国有企业改革之后又一项涉及面广、影响深远的重要改革，市委市政府对这项改革高度重视，鸿忠、宗衡同志多次听取汇报，反复征求各方面的意见。今天，市委市政府召开事业单位改革动员大会，正式启动这项改革。会上鸿忠书记还要作重要讲话，宗衡市长也要进行具体部署。下面，我先就事业单位管理体制改革有关内容作一些说明。

一、加快进行事业单位改革是实现政府转型，发展社会主义市场经济的迫切要求

二十多年来，我国的改革开放事业取得了巨大的成就，初步建立了社会主义市场经济体制，国民经济保持快速健康发展，人民生活水平显著提高，综合国力大大增强，中国和平崛起的战略目标正在稳步推进。但是，由于种种原因，当前我国经济社会领域也存在着一系列突出矛盾、问题，亟需解决和突破。人民群众对收入分配差距拉大、政府提供的公共产品不足、看病难、看病贵、上学难、住房难及社会腐败等问题反应强烈，社会不稳定因素在逐步积累。这些问题和矛盾，只能靠在坚定不移地深化改革、加快发展的过程中加以解决。而加快政府行政体制的改革和政府职能的转变，为社会提供更多的公共产品和公共服务，已经成为当前完善社会主义市场经济体制的关键环节。事业单位是政府利用公共资源，向人民群众提供公共产品和公共服务的主要载体和公共平台，加快事业单位的改革，提高政府提供公共产品和服务的能力，提高公共服务的质量和效率，是推动政府行政管理体制改革，实现政府职能的转变，解决当前社会生活中各种矛盾和问题，完善社会主义市场经济体制，建设和谐社会的迫切需要。

深圳作为经济特区，肩负着为全国改革开放提供试验的特殊使命，改革创新是“深圳的根”、“深圳的魂”，也是深圳长期发展的动力所在。因此我们要继续发扬特别能改革、特别能开放、特别能创新的新特区精神，勇当改革开放的排头兵，全力推进事业单位改革，积极为全国行政体制和公共管理体制改革探索新路子，试验新模式，承担起特区应当承担的历史使命。

深圳经济特区成立以来，随着经济社会的快速发展，事业单位规模逐步扩大。截止去年底，我市市区两级共有事业单位1902家，编制9.3万人，其中市属事业单位518家，编制41726人，实有在编人员28281人，临聘人员10641人。事业单位是政府提供公共服务的主要载体和基本队伍，支配着巨大的财政资源，广泛分布在政治、经济和社会发展的各个领域，承担着重要的公共服务任务，在改善人民生活、促进经济发展、推动社会进步等方面发挥着重要的作用。近年来，我市事业单位也进行了一系列改革探索，但是，与国有企业改革和行政管理体制改革相比，事业单位改革长期处在局部试点、单项推进的探索阶段，尚未从体制和机制上进行过全面、深层次的改革，事业单位仍存在较多问题，主要表现为：

第一，事业单位功能定位不清晰、责任边界不明确。社会主义市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府应逐步向“服务型政府”转变，为社会提供更多的公共服务产品。在社会主义市场经济条件下，凡是属于政府提供的公共产品和服务，政府应集中人力、物力、财力来全力做好，履行政府应尽的责任；凡是应该由市场提供的，应该交给市场来解决；凡是应该由企业提供的，应该交给企业来提供；凡是应由社会中介组织来提供的，应交给社会中介组织来提供。但长期以来，作为政府提供公共服务主要载体的事业单位功能定位不清晰、责任边界不明确的现象比较突出，该做的事政府没有做好，同时做了一些不该做的事，主要表现在：

一是政事不分。有的事业单位既承担公共服务职能，又或多或少有监督管理等行政职能，给政府职能分工带来混乱，影响了行政效率。有些政府部门在机构改革中，把一些该政府做的事交给了事业单位。

二是管办不分。事业单位归部门所属，行政部门既办事业又管行业，既当“运动员”又当“裁判员”，不仅分散了政府在行业管理方面的精力，还导致其在行业管理中难以处事公正，结果是既没有履行好自己的行政管理责任，又增加了大量的工作量，花了很大精力。

三是事企不分。一些事业单位做了一些应该由企业和市场做的事情，市属事业单位中大约有四分之一在从事经营开发、中介服务，其中不少事业单位占用着公共资源，享受着政府给予的税收、土地等各项优惠政策，依靠着政府财政拨款的支持，却背离公共服务的非营利宗旨，从事着营利性的生产经营和中介服务活动，既规避政府部门所受的行政约束，又不需面对企业所承受的市场压力，却同时利用和享受行政部门与企业的权力或利益，破坏了市场公平竞争的规则，有的成为政府机构的小金库和娱乐场所，容易产生腐败和不正之风。

四是管养不分。一些可以由政府采购，社会提供的服务，不恰当地设立了事业单位，养了一批人，结果人头费占了整个事业单位的大头，提高了政府的成本支出，加上缺乏竞争机制，效率相对低下，服务质量不高，运营养护成本很高，市民也很不满意。

第二，事业单位提供的公共服务不能满足社会的要求。应该说我市政府每年在用于提供公共产品和服务的资金并不少，有关方面也尽了很大努力，在满足市民需要方面也取得了很大的成绩，但总的看来，随着社会的发展进步和市民消费结构的升级，市民对公共服务提出了更高的要求，我市公共服务的供给与人民群众的要求还存在较大差距。

一是公共服务的供给总量不足。目前，我市人均gdp已经超过7000美元，随着市民物质文化生活水平的提高，市民对政府各种公共服务需求逐渐增高，已经进入了以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段，日益增长的公共服务需求与相对不足的公共服务供给之间的矛盾不断扩大，市民对看病难、看病贵、上学难、就业难等反映比较强烈。

二是公共服务的质量和效率不高。由于公共事业的招标采购和社会力量兴办公共事业还处在起步阶段，政府仍在相当程度上通过事业单位包揽公共事业，难以形成有效竞争压力，再加上“政事不分”、“事企不分”，管理和约束机制不健全，公共服务的质量和效率不高的问题比较突出。

三是公共服务的资源配置不合理。那些关系到公众基本需求、国家安全和社会稳定的基本公益服务，应该要加强但加强的不够，应该优先却没有优先，而与此同时，超前服务、豪华服务和资源浪费的现象却不同程度地存在。一些提供基本公共产品的单位，在部分市民还享受不到基本的公共服务的同时，片面追求硬件设施的超标准配备，加剧了社会不公的状况。

第三，事业单位管理体制和约束机制不健全。政府之所以既付出了很大的成本代价，又没有满足社会对公共产品、公共服务的需要，其重要原因就在于事业单位在管理体制、运行机制和外部监管上存在严重弊端，制约着公共事业的健康持续发展。

一是事业单位内部运行机制缺乏活力和竞争力。由于事业单位法人治理机制不健全，管理运行的机关化、行政化色彩比较浓厚，如人事分配制度僵化，工作人员套用行政级别，技术职称也要套行政待遇等，不利于调动各类专业人才和广大职工的积极性。还有相当一部分事业单位机构臃肿，人浮于事。

二是财政供养体制不健全，政府成本高，行政监督不力。公共服务的领域广、事项多，应当根据公共服务的不同情况，分别确定“社会提供”、“政府购买”、“政府生产”三种不同的方式，并配以不同的财政政策，更多地采取“以事定费”、“养事不养人”的公共服务供养模式，而目前我市大量的社会事业费用耗费在养人上面。整个事业经费支出中，约70%是用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费仅占30％。

三是有效的资产监管制度还没有完整地建立起来。非经营性资产与经营性资产的界限不清，事业单位未经批准擅自将非经营性资产转为经营性资产、利用公共资源办企业以牟取单位和个人利益的现象时有发生。一些行政事业单位利用政府非经营性资产，对外出租或对外投资，根据市国资委对行政事业单位清产核资的报告，事业单位对外出租房产近5万平方米，房租年收入5400万元，对外投资企业的净资产达131亿元（含三大集团）。这些非经营性资产转为经营性资产的收入没有纳入财政综合预算管理、财政专户管理或预算外管理，对外投资的企业也没有纳入市国资委的监管范围，部分成为账外资产。每年审计部门发现的违纪违规问题大部分属于事业办企业所导致，教训非常深刻。

四是公共事业监管体系不完善。由于主管部门既是事业单位的监管单位又是举办单位，加之法律法规和舆论监督缺位，公众知情权难以保障等原因，难以形成对事业单位的有效监管。有关事业单位和公共服务的法律法规体系、绩效评价和考核体系、服务规则、公众评议和舆论监督制度等都有待建立和完善。

总之，我们要在充分肯定所取得的成绩的同时，清醒地认识到，现行事业单位管理体制积弊已深，已经成为深化行政体制改革，完善社会主义市场经济体制的瓶颈之一。只有积极推进事业单位改革，才能进一步推动政府转变职能，加快建设责任政府和服务政府，才能有效增加公共服务的供给，提高公共服务效率和公共服务水平，实现社会的公平、公正、和谐，促进和谐深圳效益深圳和国际化城市建设。

市委市政府对事业单位的改革高度重视，为加快推动全市的事业单位改革工作，去年10月，市里专门成立了由宗衡市长任组长的市事业单位改革领导小组。鸿忠书记、宗衡市长多次听取改革方案和相关情况的汇报。一年多来，市事业单位改革领导小组办公室对我市事业单位的状况多次进行了广泛深入的调研，全面、系统地摸清了我市事业单位的情况和存在的问题，提出了改革的基本思路、改革的政策框架和具体的工作方案，起草了《深圳市深化事业单位改革指导意见》、《深圳市市属事业单位分类改革实施方案》、《深圳市事业单位改革人员分流安置配套政策方案》、《深圳市事业单位转企有关社会保险问题的实施办法》、《深圳市党政机关事业单位所属企业、转企事业单位划转工作实施方案》等一系列文件。这些文件既全面贯彻了中央的改革精神，又充分考虑了深圳的实际情况，既体现了改革创新的特区精神，又注意积极稳妥和改革的配套，为此次事业单位的顺利推进提供了政策保障。

为保证改革的科学性、合理性和可行性，在制定事业单位改革政策和工作方案出台的过程中，市事业单位改革领导小组及其办公室多次广泛征求市直各部门、各单位的意见，在广泛征求意见的基础上，市事改办对全市500多家市属事业单位进行了全面研究分析，按不同情况分门别类，一一归位，逐一提出改革方向和办法，不搞“一刀切”。对合理的意见和建议，在制定政策时给予充分考虑，对改革中需转企的事业单位和个人可能会遇到的实际困难，千方百计尽可能予以解决。这次的改革可以说思路清晰，调研充分，情况清楚，方案完整，充分照顾到了各方面的利益和要求，得到了绝大多数单位和广大市民群众的拥护，事业单位改革在市直机关和事业单位中已经达到思想认识的高度统一，改革的条件和时机已经成熟。市委正式启动这项重大改革的决策是正确的。

二、事业单位改革的指导思想、原则和步骤

事业单位改革的指导思想和目标是。围绕完善社会主义市场经济体制、建立责任政府、服务政府、法治政府，提供更多更好满足广大市民需要的公共产品和公共服务这个总目标，按照政事分开、政资分开、事企分开、政府与中介组织分开、管办分离的要求，积极稳妥地分类推进改革，构建公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和运行机制，确立政府直接组织、间接组织和购买服务相结合并广泛吸纳社会力量参与的公共服务提供模式，最终形成基本上能适应广大市民要求的社会公共服务体系。

这里要特别强调的是，此次事业单位的分类改革不是为了减轻政府的社会责任，不是把政府应该承担和提供的公共产品和公共服务全面推向市场、推向社会，更不是仅仅为了减人裁员、削减经费。相反，是通过事业单位的分类改革，创新政府提供公共产品和服务的体制和事业单位的内部机制，进一步加强和落实政府在提供公共产品和公共服务的社会责任，进一步加大政府对公益事业的财政支持力度，为群众提供更多更好的公共产品和服务，更好的兼顾不同利益群体对公共产品、公共服务的要求，进一步促进社会的公平、和谐和稳定。

事业单位改革的原则是。一是分类改革、分步推进。对现有事业单位进行甄别分类，凡是属于行使行政职能的事业单位回归政府，纳入行政管理序列；凡是从事经营开发活动的事业单位，均予以剥离，转为企业，推向市场；凡是从事应当由政府直接举办的公共服务的事业单位予以保留，进行必要的组织结构调整并深化管理体制和运行机制改革；对于一些工作量不饱和、业务重叠或任务已基本完成的事业单位，坚决撤销。二是政事分开、管办分离。明确政府部门与事业单位的事权界限，推动政府部门由“办事业”向“管事业”转变，逐步取消现行事业单位套用行政级别和隶属行政职能部门的做法。三是提高供给效率，拓展供给来源。积极引入市场竞争机制，探索更有利于提高公共财政效率的公共服务提供方式；鼓励社会力量参与举办公共事业，拓展公共服务供给来源，增强公共事业发展能力。四是完善监管、配套推进。健全监督管理和绩效考核制度，保证公共服务供给的优质高效和公平公正；综合推进公共财政、国有资产监管、事业单位法人治理、人事分配制度等方面的配套改革。五是以人为本，积极稳妥。区别轻重缓急，先易后难，在改革中充分考虑社会的承受能力，做好社会保障和人员分流安置工作，稳步推进改革。

事业单位改革的步骤。大体上分为两步，第一步是分类改革，归口归类。即根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类，按照不同类别的特点，先分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式，纳入各自的领域。第二步是在分类改革的基础上，进一步深化各自领域的改革，回归政府的事业单位，按行政序列和公务员管理办法严格管理。对转企业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，按照国有企业的监管要求，加强管理，深化改革，兼并重组。保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革，有些要进行必要的整合。

三、事业单位分类改革的基本内容

分类改革是事业单位改革的第一步。分类改革就是按照不同类别事业单位的特点，采取不同的改革方式，让不同类型的事业单位各归其位、各行其道。在此次改革中，我市将事业单位划分为监督管理类、经营服务类和公益类三大类，同时根据我市事业单位在经济社会生活中的实际功能和特点，又将经营服务类事业单位细分为经营开发类和中介服务类，将公益类事业单位细分为纯公益类和准公益类。

经营开发类事业单位，是指面向市场，从事生产、经营和开发性活动的单位，主要包括培训、接待基地，后勤服务，开发性科研，勘察设计等。这类单位所从事的业务不属于政府应该提供的公共服务职责范围，这些单位不宜由政府举办。这次改革原则上全部转为企业，注销事业法人登记，依法进行企业注册登记。

中介服务类事业单位主要是为市场经济活动提供社会公证和技术服务的单位，包括市场公证、信用担保、会计鉴定、质量保证、评估认证、非强制性检验检测、咨询服务、家政婚介等。这类单位是通过收费提供有偿服务的，根据建立社会主义市场经济的要求和国际惯例，这类单位主要由社会来办，采取的是合伙制或有限责任制的组织方式。因此，这次分类改革，这些中介组织原则上不再列入事业单位序列，先纳入国有资产管理体制，条件成熟后改制重组。

监督管理类事业单位，所承担任务主要是依法行使政府的监督管理职能。这类机构在这次改革中回归政府行政或行政事务序列，重新核定机构编制，今后不再批准这类监督管理类的事业单位。

公益类事业单位所从事的业务属于政府应该提供的公益性服务，尤其是属于纯公益事业单位，象义务教育、公共文化、公共卫生、生态环境保护等。这类单位所从事的服务不能或不宜由市场配置资源，一般应由政府直接组织生产。这类事业单位这次要保留下来，政府要确保经费，加大投入，严格监管，为市民提供更好的公共产品和公共服务。一些象非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等准公益事业单位，这类单位通常可以通过收费来补偿成本，这次改革中本着不影响公共服务稳定供给的前提下，有的保留下来，有的转为企业。转为企业的，政府通过招标外购等方式实现公共服务的目标。

这次事业单位的改革，根据上述分类改革的原则，按照分类标准对号入座后，对不同类型的事业单位，分别采取纳入行政管理序列、转企、撤销、保留（整合）等办法推进改革。具体情况如下：

（一）纳入行政管理序列的事业单位。共28家，涉及编制625名，实有在编654人。这类单位主要承担行政管理、行政许可和监督执法等职能，包括社保基金管理、市政公用事业管理等机构。依照相关法律法规的规定，原则上应回归行政管理序列，机构编制根据其实际承担的职责和任务重新核定。

（二）转为企业的事业单位。共124家，涉及编制7253名，实有在编4826人，另有临聘人员大约6000人。这类单位主要包括以下三种情况：一是从事经营开发活动的培训接待、新闻传播和科研开发等机构，共62家。其中培训接待基地27家，报刊杂志、新闻传媒机构25家，开发性科研机构10家。涉及编制2413名，实有在编1439人。二是从事有偿市场中介服务的勘察设计、认证评估、咨询服务和非强制性检验检测等机构，共24家，涉及编制1461名，实有在编733人。三是所从事服务可以也应当通过市场化方式组织生产和供给的部分准公共性质的事业单位，包括学前教育、公用事业作业和公共设施管理等机构，共38家，涉及编制3379名，实有在编2654人。

（三）撤销的事业单位。共27家，涉及编制338名，实有在编130人。这类单位主要包含以下两种情况：一是工作量不饱和、业务重叠或任务已基本完成的机构，共24家，包括各类筹建机构、议事协调机构的办事机构以及部门所属医疗服务机构等；二是不具备公益性质又不属于我市产权所有的单位3家，拟注销我市事业法人登记后交回其上级主管部门管理。

（四）保留的事业单位。共338家，占现有事业单位数量的65%；涉及编制33500名，占现有事业单位总编制41726人的80%；实有在编22671人，占现有事业单位实有编制28281人的79%。这类单位主要包含以下四种情况：

一是大部分公益类机构予以保留，共230家，编制28037名，实有在编18403人。此类单位从事的业务属于政府应该提供的公共服务，包括义务教育和科研、公共文化和公共卫生、生态资源环境保护等。

三是要加强宣传引导。引导人们树立正确的观念，坚定改革的信心，为推进改革创造良好的社会环境。同时要积极做好思想政治工作，教育引导事业单位广大干部职工识大体、顾大局，正确处理各种利益关系，积极支持和主动参与改革，确保改革的顺利进行和社会稳定。

同志们，事业单位的改革任重而道远，这次改革仅仅是迈出了第一步，甚至还不能称为一大步，下一步的事业单位内部改革还面临严峻的挑战，更艰巨的任务还在后面。我们必须在市委市政府的领导下，扎扎实实地迈好事业单位改革的第一步，为以后改革的深化打下坚实的基础，否则，我们将有愧于改革开放的伟大时代，有愧于以改革创新安身立命的深圳特区，有愧于广大市民的殷切期望。

我的讲话完了，谢谢大家。