《基层行政监督联动机制运行中的主体合作博弈:现状与思路》

基层行政监督联动机制运行中的主体合作博弈:现状与思路

摘要：基层行政监督主体合作博弈是基层行政监督联动机制协同运行模式的一种有效形式。目前，基层行政监督联动机制运行中的主体合作博弈已具备主体结构良好、意识有所优化、联动初见成效等有利条件，但仍存在行政监督权责不清、联动效果有待进一步提高、核心合作博弈主体长期缺乏、主体受监督利益激励作用不大及合作博弈主体承担监督成本较高等不利因素。因此，需要明确合作博弈主体的权责范围，增强联动合作意识，突出核心合作博弈主体的地位和作用，注重对合作博弈主体进行有效激励、减少监督成本，以全面提升行政监督实效。关键词：行政监督；联动机制；合作博弈；基层；监督主体中图分类号：d630.9文献标识码：a文章编号：1007-8207（2013）10-0015-07收稿日期：2013-05-05作者简介：王凯伟（1963—），男，湖南益阳人，湘潭大学公共管理学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为行政监督、领导学；李莉（1989—），女，湖南益阳人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政监督理论与实践。基金项目：本文系国家社会科学基金项目“依法行政监督实施效果评估与提升对策研究”的阶段性成果，项目编号：10bzz011。党的十八次报告强调要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。[1]可见，加强多种监督形式的合作，进而形成监督合力是实现权力监督的重要途径。因此，基层行政监督机关应该探索新的方法、建立新的机制，促进建立法治政府，实现阳光政务。监督合力的形成要求建立行政监督联动机制，以增强行政监督整体功能，推动行政监督主体形成合力，突破行政监督实效提升的瓶颈。合作博弈是行政监督联动机制的重要运行方式。因此，研究基层行政监督联动机制运行中主体合作博弈问题具有重要意义。

一、基层行政监督联动机制与监督主体合作博弈的基本认知

（一）基层行政监督联动机制的内涵行政监督是指行政监督主体对行政监督客体所进行的全面的约束、检查、督促和指导，其目的是增强行政人员的责任意识，防止其滥用职权，提高行政效能。行政监督的客体是国家行政机关及其工作人员；行政监督的主体是指具有行政监督权力的机构、组织或个人。[2]（p2）本文所指的行政监督主体取其广义，主要包括：党的纪律检查委员会、人民代表大会及其常务委员会、行政监察部门、司法部门、政协组织、民主党派、媒体、公众、其他社会团体等。因研究需要，本文将其划分为四大类行政监督系统：纪委监督（行政监察）、人大监督、司法监督、社会监督。其中，司法监督主要包括人民法院和人民检察院的监督，社会监督主要包括民主党派、政协、群众、媒体、其他社会团体等的监督。根据约定俗成的说法，基层行政监督主要是指县级及其以下行政监督主体所进行的行政监督，这是与行政层级相对应的。需要特别说明的是，社会监督中的一些主体诸如群众、媒体没有相关的行政层级，因而本文所涉及的基层群众和媒体是县级及其以下区划内的相关成员。联动，原意是指若干个相关联的事物，其中一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化，即联合行动。从目前人文社会科学研究整体来看，有关城市应急方面的联动研究最为深入，相应的联动机制建设也相对先进，其经验有助于深化行政监督联动机制研究。行政监督联动机制是指行政监督主体在行使监督权力过程中构建各主体之间的治理网络，监督资源得到整合，各主体之间沟通良好、信息交流充分，共同行动，协调处理行政监督客体的规律性运作模式。该模式强调：第一，行政监督联动机制是一个系统化的有机体，通过对现有机制的规范和协调，整合行政监督力量，进而提高监督实效；第二，行政监督联动机制是一个全过程的协调体系，在事前、事中、事后等每一个具体的阶段均应建立相应的监督协调规范和联动方式，准确掌控监督态势；第三，行政监督联动机制注重协同一致的运作，各行政监督主体之间、监督主体与相关职能部门之间等各利益相关者之间能形成责权明晰、资源整合的协同治理局面。

（二）基层行政监督联动机制运行与行政监督主体合作博弈的关系根据行政监督联动机制的特征，结合基层行政监督的实际，基层行政监督联动机制的具体运行目标可概括为：行政监督信息全面公开，行政监督主体共享行政监督资源；行政监督决策制度民主、科学，各行政监督主体之间形成有效互动；行政监督实施效果显著，促进行政机关提升行政效能。受我国城市应急联动管理运行模式的启发，[3]可将基层行政监督联动机制运行模式划分为四种类型：集权模式、授权模式、代理模式、协同模式。集权模式是指整合所有行政监督主体的监督资源，成立专门的监督联动中心，由该部门全权行使行政监督联动指挥大权，在遇到紧急情况时，可以调动一切资源。授权模式是指根据现有的行政监督运行体系及行政监督主体各自的情况，通过局部的体制调整，授权监督实效比较好、监督资源相对较丰富的某一监督主体执行行政监督联动任务，其他主体在该主体的带动下联动办公、联合行动。代理模式是指成立统一的行政监督案件受理中心或呼叫中心，负责接听各方的监督举报。协同模式是指各行政监督主体通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。合作博弈是行政监督联动机制运行协同模式的一种形式。这是基层行政监督联动机制运行与行政监督主体合作博弈的本质，也是本文研究的基点。通俗地讲，合作博弈就是指所研究的行为参与人在相互作用时，能达成一个具有约束力的合作协议的博弈。在合作博弈中，双方利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，因而整体利益有所增加。[4]行政监督主体间成立合作联盟和开展合作博弈，能够增强监督合力，提升行政监督实效。具体来讲，基层行政监督主体合作博弈的博弈主体就是基层行政监督的各监督主体，为区（县）纪委监督主体、人大监督主体、司法监督主体和社会监督主体。行政监督联动机制运行中的主体合作博弈图如下：

二、基层行政监督主体合作博弈现状分析——以y市为例进行基层行政监督主体合作博弈现状实证调查的目的是了解其合作博弈前的各自状态，找到主体合作博弈的弱势环节，为基层行政监督主体合作博弈的顺利推广提供第一手的数据参考，为提升行政监督实效、加强对行政权力的监督制约提供有针对性的对策建议。为此，本文以中部h省y市为例开展了相关的实证调查。

（一）y市基层行政监督主体合作博弈现状调研概况及样本特征笔者采用抽样调查的方法，对y市所辖的4个区（县）的主要监督主体即区（县）人大、纪委、法院和检察院、政协和群众开展了关于“基层行政监督联动机制运行中的主体合作博弈现状”的调研。主要采取问卷法收集资料，辅之以观察法、专题讨论法、问询法等对相关部门及人员进行调研。问卷由28个问题构成，分为两个部分：调研对象基本资料和对基层行政监督联动机制运行中主体合作博弈现状的认知；主要询问了基层行政监督的重点、难点，监督主体联动现状及主体间合作博弈存在的问题、原因及提升对策等。根据行政监督主体构成情况，按1：1：1：1的比例对y市的四个区（县）发放问卷进行调研。共发放问卷300份，回收有效问卷296份，问卷回收率98.67%。由于问卷数量有限，只将填答不全的问卷设置缺失值，并未当作无效问卷，故有效率等于回收率。根据excel和spss对问卷的统计分析，有效问卷的样本特征如表1所示：⑴性别分布：调研对象的男女比例有少许差距，男性和女性的比例为1.79：1。⑵在年龄分布中，41-50岁的成年人占样本总人数的66.9%，是本次调研的主体，也在一定程度上体现出基层公务员年龄集中的趋势。⑶学历层次：调查样本的文化程度整体较高，大专及以上文化程度的调研对象占样本总人数的89.5%。⑷职业分布：政府部门及企事业单位是本次调研的主体，这部分人员占样本总人数的92.2%。⑸工作年限：调研对象大多数参加工作年限较长，其中参加工作年限10年及以上的调研对象占样本总人数的68.6%，他们更了解社会形势，能够对依法行政监督实施效果进行准确定位和评估。从以上分析可知，样本的选取对象具有广泛性、针对性，调查对象的选取具有合理性和代表性。

（二）y市基层行政监督主体合作博弈现状调研数据分析尽管正式的监督主体合作博弈机制尚未被明文规定，合作博弈模型也并不真正存在，但一些合作博弈的雏形已存在，如联合办案。这些雏形与监督主体合作博弈可行是本研究的合法性基础。分析这些雏形的现状以及行政监督主体合作博弈已具备的条件和如何推进监督主体间合作博弈是本研究的主要内容。在深入y市四个区（县）调研得来的数据及对资料进行分析的基础上得出以下结论。⒈基层行政监督联动机制运行中开展主体合作博弈的有利条件。⑴合作博弈主体结构良好。从调研对象的整体情况来看，各系统的监督人员在年龄结构、学历层次、工作年限等方面体现出了较大的优势。一是年龄搭配较好。19-40岁之间的调研对象占49%，这部分人一般思维比较活跃，较能接受变革并积极追求进步；41-50岁之间的调研对象也占较大比重，约为39.9%，这部分人大多做事比较稳重、思考问题较为全面；51-60岁之间的调研对象为11.1%，这一年龄段的人一般拥有较为丰富的人生阅历，能为监督模式提供有利的帮助。这样一个老、中、青的搭配有利于监督主体间合作博弈的顺利推进。二是学历层次较高。大专及以上文化程度的调研对象占样本总人数的89.5%，其中硕士及以上文化程度的调研对象占4.7%，持本科学历的调研对象占本次调研中的最大比例，约为57.4%，高中/高职/中专文化程度的调研对象占8.8%；初中及以下文化程度的调研对象占1.7%。较高的学历、合理知识结构为相关部门做出科学决策提供了前提条件。三是工作经验丰富。其中参加工作年限21-30年以上的有103人，占样本总人数的最大比例，约34.8%；11-20年、21-30年这两个阶段的调研对象共有196人，占样本总人数的66.2%。

2.5-3年以上工作年限阶段的样本量相对较少，分别占样本总数的11.8%和6.4%；不足2年工作年限的调研对象有6人，仅占样本总数的2.0%。⑵合作博弈意识有所优化。一是监督主体合作意识有所增强。在反腐败形势依然严峻、反腐败任务依然艰巨、对行政监督提出了更高、更严要求的背景下，加强监督主体的合作交流、提升行政监督实效已得到越来越多人的认同。在此次调研中我们发现，作为监督系统内部工作人员的调研对象对于行政监督主体加强合作有强烈的共鸣。分别有85.1%的调研对象表示愿意或是非常愿意与其他监督主体合作博弈来共同推进行政监督局面的改善；有约10%的调研对象将监督主体合力不强作为行政监督工作开展的难点。二是对各监督主体间的关系有了更为清楚和合理的认识。大部分监督主体对其间的利益关系认识比较到位，且对整个监督现状有较为全面的认识。在关于各行政监督主体间利益情况的调研中，71%的调研对象认为其根本利益一致，但仍存在一定的部门竞争或利益冲突，这是一种较为辩证且较能反映本质的观点。在关于监督收益的调研中，占最大比重的约为49.1%的调研对象认为为国家挽回经济损失及为社会做贡献是行政监督给单位带来的收益，次之的32.3%的调研对象较看重职业道德和职业准则，另外，

15.1%的调研对象认同较好的工作业绩，这些都是相对较为先进的监督意识。⑶合作博弈主体联动初见成效。调研数据统计表明，y市行政监督主体联动取得了初步效果。联合办案开展较好，行政机关效率和人民满意度有所提高，且调研对象普遍认同该市行政监督联动机制取得的成果。2010年5月，时任最高人民检察院副检察长的姜建初在浙江进行调研时提出，要加强检察机关与人大、审计、监察、信访、法制办等有关部门的配合和协调，积极引导律师参与监督，进一步优化资源配置，完善行政监督联动机制，推进民事行政检察的创新发展。本研究的行政监督主体联动机制要较之更宏观，y市在这方面取得的效果较好。有56%的调研对象认为其所在监督系统与其他监督主体的联动效果较好，认为效果很好的占12%，认为一般的约为24%，认为联动效果较差和很差的分别占5%和3%。可见，大部分人在一定程度看到了行政监督联动的初步效果。另外，在关于联动成绩的调查中，有约40.5%的调研对象认为其所在监督系统与其他监督主体开展联动监督取得的成绩主要体现在行政机关效率有所提高上，有36.8%的调研对象认为是人民满意度有所提高，有6.1%和5.4%的调研对象认为行政监督立案率有所提高和行政监督破案率有所提高是联动机制取得的最主要效果。⒉基层行政监督联动机制运行中开展主体合作博弈的不利因素。⑴合作博弈主体行政监督权责不清。即各合作博弈方之间成本收益不清，这是合作博弈面临的最大障碍。各种监督主体之间的隶属关系、配合关系还没理顺，各种监督主体之间不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确的问题。在回答推进行政监督主体合作博弈的关键这一问题时，有62.2%的调研对象认为应明确各监督主体的责任与义务，并严格实行行政监督问责制度；有19.3%的调研对象认为应该明确划分行政监督主体的权限及范围。这也从另一个方面说明目前各监督主体间权责不清的状况比较严重。在关于行政监督难点的调查中，有12.5%的调研对象认为监督体系不科学是当前行政监督难以取得实效的难点所在，这一比例排同类选项的前三。同时，在关于助推行政监督机构对话可行措施的调查中，在63.1%的调研对象提议重新划定监督主体监督职责和任务，占最大比重。另外，从监督体系和相关法律法规来看，一方面，在多元监督主体的立体监督体系和双重领导体制共同作用下，监督权运行分散；另一方面，缺乏有力的综合性监督法律权威划定各监督机构的权责范围，缺乏多部细致规定各监督机构在权限范围内行使监督权程度的单行法律法规。⑵合作博弈联动效果有待进一步提高。目前的联动范围还比较窄，联动层次不深。一方面，联动意识有待加强。尽管行政监督主体的监督合作意识有所优化，但其联动意识仍有待增强。联动意识是联动开展的第一步，能够从根本上决定联动效果。在有关调研对象所在监督系统与其他监督主体开展联动监督时存在问题的调研中，占最大比例的约为47.6%的调研对象认为是监督信息未共享、不对称，还要20.3%的调研对象认为由于各主体心有芥蒂，变相抵制开展联动监督。在上述问题原因的调研中，有17.2%的调研对象认为监督者认识不够到位、联动意识不强。另一方面，联合办案的有关调研佐证了目前的联动范围还比较窄，联动层次还不深。调研统计结果显示，最常见的几种联合办案形式分别是纪委+检察院+法院+审计、纪委+检察院+审计和纪委+检察院+人大+审计，其比重分别是35.4%、25.3%、15.1%；最有效的几种联合办案形式分别是纪委+检察院+审计、纪委+检察院+法院+审计和纪委+检察院+人大+审计，其比重分别是29.7%、24.3%、13.6%；最可行的几种联合办案形式分别是纪委+检察院+审计、纪委+检察院+法院+审计和纪委+检察院+法院+人大，其比重分别是24.3%、16.5%、13.1%。故从整体而言，联合办案监督的主体高度集中在纪委、检察院、审计以及法院这四个部门，而与其他的监督主体诸如群众、政协，联动较少。⑶核心合作博弈主体长期缺乏。我国行政监督主体和部门虽然很多，但缺少一个独立和强有力的主干监督机构。这样，就形成了多中心的监督体制，使各机构间缺乏协调、配合和制约，监督权运行分散，进而造成了行政监督的软弱无力。各种监督主体之间经常发生不协调、不配合甚至相互掣肘等现象。一方面造成了重复监督制约的现象，另一方面又使许多应该受到制约的对象处于无人过问的“盲点”状态。在助推监督机构协商对话较为可行措施的调研中，有28.8%的调研对象建议应在人大成立监督委员会，统管监督事宜，这一比例占同类选项的第二位，可见，调研对象对于成立核心监督主体的意愿较为强烈。同时，在可以统领其他的监督主体的调研中，有37.2%的调研对象推举人大，有24.0%和17.6%的调研对象分别推举行政监察和纪委，也有12.2%的调研对象认为这样的机构尚有待成立。此外，有约14.2%的调研对象认为整合各监督主体的力量，成立统筹协调机构是推进行政监督主体合作的关键，此比例占同类选项的第三位；有约35.1%的调研对象将多头领导致使执行者无所适从看作是所在监督系统与其他监督主体开展联动监督时存在的主要问题。然而，这一被期待的核心监督主体既要兼顾监督横向范围与纵向层级，又要克服类似双重领导体制的弊端，在社会管理体制深化改革之前，是较难出现的。⑷合作博弈主体受监督利益激励作用不大。目前的监督收益多属于精神收益，很少有诸如单位红利之类的物质收益，因而监督收益还比较模糊，激励作用不大，激励效果不明显。激励是由动机推动的一种精神状态，它对人的行动起激发、推动和增强的作用。通过激励能够促成组织中人的行为的产生，取决于某一行动的效价和期望值。这里的效价系指某种预期成果能给行为者带来的满足程度，而期望值是行为者采取某种行动获得某种成果，从而带来心理或生理上的满足的可能性，一般认为激励力=效价×期望值。[5]（p237-238）我国行政监督系统的激励效果不显著主要是指各监督主体监督动机不强烈，在行使监督职权过程中还不能充分发挥其主动性和积极性，因而行政监督实施效果不好。在有关监督收益的统计中，比重最大的前三个分别是给国家挽回损失和为社会做贡献、达到职业准则和职业道德的要求、人民满意并安居乐业，其比重之和约为76.3%，这些多属于精神收益，选择客观的单位红利这一物质收益的只占2.0%，可见监督收益还比较模糊，改进空间较大。根据激励理论，要提升行政监督实施效果，需从根本上激发行政监督人员的监督积极性，提高效价和期望值，增大其激励力。⑸合作博弈主体承担监督成本较高。除立案和侦察人员的人力、物力、财力等直接成本外，监督主体开展行政监督易受到领导或其他人员的干涉，遭受打击报复的风险较大，故需要付出较高的隐形监督成本。监督成本和监督收益共同构成基层行政监督联动机制运行中主体合作博弈的两个核心要素。监督成本分为有形的监督成本和无形的监督成本。前者主要包括监督主体在行使监督权的过程中花费的物力和财力；后者主要包括行政监督主体因积极履行监督权力而付出的脑力劳动及类似检举同僚的人情成本、被相关人员打击报复的风险成本、拒绝领导说情甚至干涉的监督主体承担的成本，直接降低了行政监督的力度，也挫伤了各监督主体合作博弈的积极性。

23.[7]唐勤.关于加强党内监督的几点思考[j].中州学刊，2010，（06）：

35.[8]杨文中.博弈论视角下我国行政监督体制的缺陷及完善研究[d].湘潭大学硕士学位论文，2009：

32.（责任编辑：高静）