《关于新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策》

关于新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策

一、村镇银行发展与高风险现状

（一）村镇银行的推出与宗旨

村镇银行的推出旨在增加农村地区的金融支持力度，加强和改善农村金融服务。19*年以后，随着国有银行网点的大量撤离，农信社在我国金融体系县域及以下层面占据主要份额，农村地区金融服务供给不足，金融网点覆盖率低。为破解这一难题，加强金融服务“最后一公里”，我国开始探索村镇银行这一新型金融机构。自20*年*月开始试点至今，村镇银行在规模上实现了快速扩张。截至*年底，全国共有村镇银行*家，占银行业金融机构总数的*%，县域覆盖面达*%。

村镇银行有关政策放宽了机构准入要求，支持和引导各类银行、产业和民间资本涉足银行体系，通过增量金融供给推动存量金融改革和业务提质增效，强化金融支农支小力度。与其他金融机构相比，村镇银行具有机制灵活、依托于主发起行的特征。其机构主要设置在县、乡（镇），面向“三农”和地方中小企业，提供精细化金融产品与服务，实行差异化和特色化经营。

（二）村镇银行的高风险现状

近年来，村镇银行在支持乡村振兴、纾解中小微企业“融资难”等重点领域发挥了积极作用。同时，相关村镇银行风险水平快速上升，其风险承担在我国金融体系中处于较高水平。20*年底，央行对全国*家银行业金融机构的风险评级显示，村镇银行的风险承担在全部金融机构中处于最高水平区间，其中高风险村镇银行达*家，占该类型机构数的*.*%，资产规模占该类型机构总资产的*%。央行《金融稳定报告（20*）》也指出，高风险村镇银行占我国全部高风险金融机构数的*%。2022年*村镇银行风险事件显示，村镇银行已经成为危害金融安全、扰动金融稳定的危险因素。在大量储户存款兑换困难的情况下，存在因地方政府偿债能力不足而引致风险进一步传导扩散的可能。

近年来全国范围内村镇银行违规事件频繁发生，其背后往往是金融机构屡屡违背审慎经营原则。据统计，20*年银保监会开出的罚单中，有*家村镇银行（含分支机构）受到处罚，合计被罚款*.*万元。受罚机构数量占全部受罚银行业金融机构数量的*%，占村镇银行总数的*%。监管部门对银行的行政处罚多涉及违法放贷、挪用信贷资金、内控管理缺失等方面，侧面反映了相关机构的经营行为和风险管理情况。村镇银行违规受罚比重在最近几年呈总体上升趋势，2022年罚单数量上升至*张，沦为我国银行业违法违规行为的“多发区”，成为监管部门关注的重点板块。

村镇银行成为银行业高风险“重灾区”的现状下，全国多地的村镇银行违法违规乃至被兼并、重组等新闻屡见不鲜。2022年*村镇银行风险事件规模大、危害广，在全社会造成恶劣影响，是近年来村镇银行高风险承担、违规频发现状的集中体现。自2022年*月起，*省相关村镇银行风险开始爆发，先后爆出“村镇银行暴雷，储户无法取钱”，“存款人被赋红码”等舆情。事件引起广泛关注，在有关部门和地方政府介入和调查后，至当年*月下旬，*省有关部门开展对储户本金的垫付工作，对涉案人员资产进行追究和处理。至当年*月*日相关监管部门发布第*号公告宣称的垫付结束后，主体集中垫付工作才告基本完成。

二、引致村镇银行高风险现状的原因

（一）市场主体层面：违规控制加剧机构风险

村镇银行被问题股东、实控人违规控制后，相关机构违法违规行为和风险承担往往显著增加。

1.村镇银行的制度安排使其更加容易被问题股东、实控人非法控制。在主发起行制度下，监管部门对于村镇银行出资方的要求较低，对于相应股东的财务指标标准也较低。村镇银行虽由相应的主发起行主导建立，但其规模较小、职工人员配置紧凑、公司治理较薄弱。为适应支农支小的业务需要，组织机构更加扁平化，管理层级较少、决策链条更短。以主发起行制度为起点，主发起行往往将村镇银行作为异地展业的载体，然而村镇银行此后经营往往不如预期，导致其股权交易和变更频率高于其他类型银行，频繁的股权变更滋长了机构被违规控制的风险。在机构被违规控制后，实控者容易大肆利用机构牌照价值，以代理人控制、关联持股、交叉持股、增资扩股等方式架空现有公司治理机制，规避外部监管，进而大量占用机构资金、违法违规操作。村镇银行自身也容易在实控人违规控制操作和规避监管的过程中趋于高风险经营，在机构“私人化”过程中不断累积风险。这一现象在*村镇银行风险事件中得以充分显现。经查明，*新财富集团实控人为首的团伙自20*年起采取交叉渗透股权的方式取得相关村镇银行控制权。该集团通过交叉持股方式控制多家关联公司，由这些关联公司以直接或间接股权渗透的方式持有相关村镇银行股权，并通过持有的银行股权迅速回笼资金，以控制的子公司名义向其他地方金融机构违规获得贷款。如此循环往复，不断扩大套取资金规模和股权渗透村镇银行的数量。

优化配置监管部门减记涉事银行股权或其他资本工具的权力，强化对违规控制机构行为的惩治和震慑，是提升监管和法律惩治震慑力的有效举措。我国法律体系目前未赋予监管部门此类职权，有关村镇银行的违法股东、间接股东和实控人的股权在处置过程中难以被及时强制执行，导致其违法违规成本过低。同时，应完善企业合并破产的司法实践，授权监管部门在处置过程中把问题股东、间接股东和实控人整体纳入实质合并破产，使违法者全部资产能被及时地用于处置和偿付，进一步提高违法违规成本、法律惩治震慑力和处置效率。

（三）强化存款保险基金的市场化处置平台作用

就村镇银行的高风险问题和违规事件频发的现状，我国存款保险须更加强化事后风险处置功能。如果既以国家存款保险制度的“招牌”帮助村镇银行吸引储户资金的同时，又最终为金融机构及相关实控人盲目高风险经营、违规乃至违法行为引致的巨大损失埋单，将背离现代金融安全网实践规律和我国金融安全网的制度设计宗旨。我国村镇银行已经全部参加存款保险，当村镇银行“自救”失败，应以存款保险机构作为处置平台处理失败村镇银行的收购、承接事项，实现资不抵债机构的有序市场化退出。存款保险制度的完善将更加有效地维护储户合法利益、减少财政资金使用、提高风险处置效能，强化对村镇银行股东及管理者的市场约束，倒逼主发起行、属地监管者压紧压实相应责任，是进一步平衡制度各方权责，在发展中矫正存款保险制度与村镇银行适用性的体现。