《中国大部制改革构思》

中国大部制改革构思

中国的政府体制改革被认为是今后经济体制改革的主要部分，甚至是前提条件。前些日子网上流传出中国政府大部制改革的蓝图，即把国务院现有的二十多个部门合并成十几个超级部门，中共十八大报告也提到“稳步推进大部门制改革”。所谓大部门体制，是指性质相近的部门进行合并，把密切相关的职能集中在个大的部门统一行使。这样可以减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，有利于建立统

一、精简、高效的服务政府和责任政府。可以说，政府部门的重组合并将是新领导层在今后五年的一项主要工作。

笔者认为，经济改革现在迫切需要从宏观调控部门着手，即进行人民银行、发改委、财政部和商务部这四大宏观调控部门的重组和改革。核心目标是建立货币和财政政策为主的部门框架体系，大幅提高人民银行的在国务院内的地位，职能及对货币政策的主导权，及合并财政部和发改委，成立一个超级财政部，使财政的收入和支出在一个新的部门统一管理下，开启财政体制改革的道路。本文主要讨论人民银行，下篇将讨论财政体制。

目前中国现行实行“一行三会”（人民银行、证监会、银监会和保监会）体制，即央行专注于货币政策的制定和实施，而银监会与证监会、保监会一起，构成了覆盖银行、证券、保险等三大领域的监管体系，基本建立了“一行三会”信息共享和政策协调机制。但是，现存问题是中央银行制定货币政策独立性有限，尤其是利率是多部门博弈和协调，例如汇率政策与商务部的协调，和其他宏观经济部门尤其是三会的协调的难度也不小。

根据中国《人民银行法》第二条明确规定，人民银行在国务院领导下，制订和执行货币政策。具体来讲，中国人民银行在组织独立性上，隶属于国务院，其在国务院领导下执行货币政策、履行其职责。政策独立性上，人民银行享有一般货币政策事项的决定权，但年度货币供应量、利率、汇率等货币政策的决策权集中于国务院。因此，目前央行的目标制定权和工具执行权并不完备。而每年的宏观调控是由中央经济工作会议定调，央行要配合年度宏观调控目标，因此所谓加强央行制订和执行货币政策独立性不过是空中楼阁。

伴随着中国人民币国际化进程的不断推进，中国中央银行的货币政策调控难度将逐步加大，对人民银行制定和执行货币政策能力要求也越来越高。其一，正如金融理论中的定理“蒙代尔不可能三角”所证实，一国在实现货币国际化进程中，无法同时实现资本自由流动货币政策独立性和汇率稳定性的目标。因此，随着人民币国际化进程不断推进，也对中国货币政策独立性和物价稳定提出更高要求。

其二，人民币国际化的推进，涉及资本项目管制的放开，人民币离岸市场的发展，人民币汇率制度改革及利率市场化的稳步推进。对人民银行的权责和要求进一步加大，也对监管的要求越来越高。

长期在中国银行和金融界任要职的著名学者谢平提出，可以在目前金融旬会的基础上设立由国务院分管领导、人民银行、财政部、三个监管当局等领导组成的“金融稳定委员会”，对涉及中国金融稳定的重大事项实行票决机制，明确问责制，可减少事事上报国务院的压力。同时，加强人民银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能。

这个建议是对目前中央银行制约的一种重要改进，但笔者还是认为，人民银行虽属于国务院组成部门，但地位应该大大提高，并有协调和银监会、证监会和保监会的职能。将有关金融规划、统计、服务体系建设职能和机构划入中国人民银行管理。人民银行对这个金融稳定负责，并对对银行业、保险业、证券业实施统一监管。

在诸多国际经济政策协调会议中（如g20等），央行行长及财长会议往往是重中之重。而中国的银行行长和财政部长，和国外的同行比，决策权的含金量是大幅缩水的。就财政金融问题，中国往往需要来两个分管副总理才能协调。今后，要么大大强化央行和财政部的职能，加强央行行长和财政部长的决策权，直接对总理负责，或者就是由分管副总理兼任——毕竟，这是有先例的：朱熔基就曾兼任人行行长。