《农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策》

农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策

一、此类案件的特点

1、被告主体多样化。

在“三级所有，队为基础”的经济体制下，生产队、大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，在这种背景下，它们的法律地位是明确的，司法实践也较好把握。然而，当人民公社解体，农村社会组织结构形态骤变，由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础的政社合一模式，村与村内集体经济组织之间、原生产大队与生产队之间因地位不平等，存在着相互之间争夺土地补偿费的现象。因此，此类纠纷被告主体多样化，有以村为被告的，也有以村民小组为被告的，甚至有的以村和村民小组为共同被告。在以村为被告的案例中，有以村民委员会为被告的，也有以村经济合作社为被告的；在以村民小组为被告时，有以村民小组为被告的，有以生产合作社为被告的。

2、案由多样化。

有的村或村民小组并不将全部土地征收补偿费一次性分配完毕，而是分数次进行分配，且分配项目不清。所以案由也是五花八门。有的法院写为农村集体土地征收（征用）补偿费分配纠纷，有的以农村集体经济收益款纠纷作为案由，还有的称之为土地征收（征用）费纠纷，另外还有土地安置补助费纠纷、农村征地款分配纠纷、村民资格认定纠纷、村民与村民委员会土地征收（征用）费纠纷等等各种案由。

3、案件类型多样化。

此类纠纷的案件类型也是复杂多样。在我市两级法院2005年所受理的221件案件中，按照原告身份统计，农村姑娘非农业户口的丈夫（简称农嫁非）未分配到土地征收补偿费用的有87件，农村姑娘嫁农村户口的丈夫（简称农嫁农）但因各种原因其户口仍留在原集体经济组织而未分到土地征收补偿费用的有64件，入赘女婿及所生子女户口已迁入集体经济组织但未参与分配的有15件，丧偶或离异后续娶的妻子户口已迁入但没有享有分配款的案件有7件，离异后女方未迁出户口但不能享有分配款的有30件，随改嫁的母亲或入赘的父亲户籍迁入农村集体组织的子女不能享有分配款的有4件，大中专在校生因户口已迁往学校不能享有分配款的有11件，为了能婚嫁等原因向集体组织书写了不参与分配征地补偿费用的保证书现又起诉要求分割的有2件，男方入赘到女方处且户口已迁入女方所在村集体经济组织后双方离婚，男方再婚后的妻子户口又迁入该集体经济组织后未享有土地征收补偿费的有1件。从往年所受理的有关情况看，还有义务兵、外来户、独生子女、征地过程中死亡人口、回村退养退休人员、胎儿、新生儿、服刑人员、现役军人、违反计划生育出生人口等等不同类型的主体未能享有土地征收补偿费用分配款的情况。

图二：2005年度xx市两级法院受理征地补偿费分配纠纷案件类型统计表

4、裁判结果多样化。

由于当前法律规定不明确，所以各地法院在处理此类纠纷时所作出的裁判结果也是各不相同。在《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》公布实施前，有的法院不予受理；有的受理后中止审理；有的在受理后以各项补偿费用没有具体细化为由驳回起诉；有的认为土地补偿费按照法律规定不能分配而予以判决驳回。在支持原告诉讼请求的判决中，有的法院根据有关法律规定判决其中60%为安置补助费，原告依法享有分配，40%为土地补偿费而不能分配；有的判决原告与其他村民享有同等待遇，应该全额享有。

5、原告取证难。

在土地征收补偿费用分配纠纷中，有的土地征收补偿协议由村出面签订，有的由村民小组或生产队出面征订，且土地征收补偿费项目也没有进行细化，原告往往很难向法院提供有关土地征收手续方面的资料，无法确定被告。相比较而言，原告处于弱势地位，对于集体经济组织所分配的究竟属于土地补偿款还是安置补助费或其他集体经济收益款不清楚，仅凭已经分配到该款的一些村民的证明起诉，缺乏维护自身权益的能力。

6、执行难。

一般来说，这类纠纷中的分配方案，多数都经过村民会议通过。执行这类案件，涉及具体个人经济利益，多数村民情绪对立，而且村委会不配合，甚至煽动群众围堵执行人员。有的地方征地款、补助费已分配完毕，没有可供执行的财产。所以，此类分配案件的执行难度远大于一般案件。

二、此类纠纷形成的原因

该类纠纷形成原因很多，主要是。农民的权利意识、法律意识增强，户籍管理中出现了种种新农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策内容加载中…情况，农村习俗、村民自治与法律规定的冲突，部分基层干部法制观念淡薄，法律规定不完善，征地补偿费的分配不公平，征收机关乱作为、操作不规范，村民迁入、迁出、出生、死亡等因素。

1、农民的权利意识、法律意识增强。

由于耕地是农民的生存之本，尤其在农业税减免后，土地就是财富的观念已成为农民的普遍共识。农民已经把所承包的土地看作是赖以生存的必要的生产资料，因此是寸土必争、寸金必争。失地又得不到补偿款的农民往往认为已方有理，胜诉可能性大，期望值高，加之对司法权威较大的法院判决有认同感，导致大量纷争诉至法院。

2、户籍管理中出现的新情况。

参与分配、享受待遇，须以集体经济组织成员资格的拥有为前提，有了成员资格，才能享有成员权。而这种成员权的取得与丧失均以户籍的存在与否为转移。随着城乡经济的快速发展和农村城市化进程的加快，以前边界十分清楚的城乡分立的二元社会结构处于急剧的制度转型中，农村户口管理中出现了许多新情况，新问题。人口流动性越来越大，户籍制度倾向于松动，有的乡镇公安派出所户籍档案管理起步晚，户籍文件材料归档范围没有很好统一，致使许多应归档的户籍材料，长期分散在经办人手里，造成公安派出所户籍档案不完整、不齐全，给法院调查取证带来了不便。司法实践中比较突出的情况是：（1）人户分离现象。如结婚后居住工作在配偶所在的村，但是户口未迁入的；城郊农村户在人不在的“空挂户”；户口虽属于本村农业户口但本人在外已经有了固定工作，并已经享受了城镇职工统筹待遇的；全家外出务工经商多年不回村的；还有在乡镇企业工作的等等。（2）非农业户口问题。如走关系找门路农转非的；用钱买非农户口的；作为对村干部奖励转非农户口的；国家征收土地转为非农户口，由于不能安排工作仍在原村劳动的；离退休回村人员等。另外，近年来，国有企业内退和下岗人员不断增多，其中相当一部分人回到家乡农村生活定居；还有，土地承包三十年不变的政策也使相当一部分农民淡化了户口观念，结婚不转户口的情况屡见不鲜。如何应对上述户口管理中出现的新情况，各地法院在认定成员资格时都感到十分棘手。

3、农村习俗、村民自治与法律规定的冲突。

农村毕竟是一个乡土社会，受封建陋习和民间陈规的影响，“嫁出去的姑娘泼出去的水”等传统的宗法思想根深蒂固。虽然，《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”但是，在实际操作中，法律规定被大打折扣，大量农村妇女依法享有的权利遭受了不同程度的侵害。由于没有承包地而被村委会或村民小组剥夺征地补偿费分配权的妇女大量存在。另外，按农村习俗，家族成员或亲属之间土地集中使用或代管、托管、借种的现象普遍存在。如今国家征地给予补偿了，一些外出打工者，或父子、弟兄、母子土地又同在一本使用证上，却被村民委员会或村民小组排斥在分配对象之外，引发纠纷。还有一类情形，第二轮土地承包前有一部分农民举家外迁，户口留在本村组，二轮土地承包时外迁农民的土地由村委会承包给本村其他农民，但使用者的姓名仍是原第一轮土地承包的农民。该地被征收后，村委会根据《村民委员会组织法》经讨论决定将补偿费分配给实际使用者，现在返乡农民拿着土地证向村组讨要补偿款引发纠纷。推究这些纷纷产生的深层次原因，主要还是农村习俗、村民自治与法律规定之间的冲突。

4、部分基层干部法制观念淡薄。

部分农村基层组织的干部法制观念淡薄，不能将法律、法规和上级的文件规定贯彻到实际工作中去。有的村组干部将征地补偿款作为捞取钱财的好时机，利用手中掌握的一点点权力，在分配上打主意，引起群众不满。有的村组民主制度不健全，少数干部说了算。《村民委员会组织法》的精髓就是“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）。而这“四个民主”在农村一些地方远远没有落实。党支部书记或者村委会主任一手遮天，不知何为民主。村委会选举要体现乡镇党委和政府的意图，在工作人员的“指导”下一些不符合条件的人“选”成了村干部。这些人上台后，想的不是为村民谋利益，而是个人如何捞钱。民主决策、民主管理、民主监督更是无从谈起，大小事由村干部说了算。有的村根本没有民主监督组织，即使有也形同虚设。《村民委员会组织法》第十九条规定涉及村民利益的事项应当由村民会议讨论决定。《土地管理法》第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。《土地管理法实施条例》第二十五条又具体地规定了公告的内容。中办国办《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》制定了规范的重大村务决策程序并且要求：根据农村改革发展的新形势、新情况及时丰富和拓展村务公开内容。当前，要将土地征用补偿及分配等纳入村务公开的内容。这些规定和要求没有得到贯彻，也就谈不上农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

（1）受理问题。关于农村土地征收补偿费分配纠纷案件的受理问题，应作出统一、明确的规定，统一立案案由，避免各地法院在立案案由上的混乱现象，维护法律的严肃、权威、一致。在行政救济手段无法解决土地补偿费分配数额时，应肯定司法审查的介入，保证救济途径的畅通。因此，对集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，做为维护公平正义的最后一道防线，人民法院理应受理，以充分保障农民的救济途径。同时司法解释应完善土地征收补偿费分配纠纷中对历史遗留问题的处理规则。

（2）当事人主体资格的规定。针对现在的人户分离普遍、人口流动频繁的情况，一律以户籍为依据确定集体经济组织成员资格来分配征地补偿费无法解决挂靠户口人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化，会导致城镇边缘经济相对发达的村落人口猛增，势必影响社会安定。因此，不能将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系、是否尽了主要义务（主要指是否承担村提留、乡统筹费、农村义务工和劳动积累工以及缴纳税费、实行计划生育等）等多种因素来确定，对农嫁非、农嫁农，入赘女婿及其所生子女、离婚或丧偶的妇女及其所生子女、异乡异地的农村妇女或入赘女婿在本地结合后，又离婚或丧偶后再婚的、五保户收养子女的、原系农业户口的大、中专在校学生、服役的义务兵、遵守或违反计划生育的子女等等不同类型的分配主体根据合理的农村习惯、村规民约或政策分别作出不同的限制规定。

（3）举证责任的特殊规定。集体经济组织成员起诉集体经济组织，其所要提供的证据材料都掌握在集体经济组织手里，因此，原告取证难是客观事实。笔者建议实行举证责任倒置，原告只要证明被告在集体经济组织成员内容分配过多少数额的费用就可，其余举证责任应由被告方来承担。