《国有企业法人治理结构存在问题及完善对策》

国有企业法人治理结构存在问题及完善对策

国有企业法人治理结构思考

我国国有企业法人治理结构开始于20世纪80年代中期，这是一场以建立现代企业制度为目标的深刻的企业革命，经过十多年的努力，已经有了相当大的突破。现在面临的问题是如何从企业制度改革向市场制度改革切入，从体制上消除束缚生产力发展的障碍，进一步完善法人治理结构。

一、现行法人治理结构存在的主要问题

完善的法人治理结构包括股东会、董事会、监事会、经理层，根据1993年公布的《公司法》，国有独资公司不设股东会，因此，国有独资公司的法人治理是一种特例。现行法人治理结构存在的主要问题：

1、产权主体多元化进展缓慢。产权单一，“一股独大”的现象使国有企业产权制度改革难以真正到位，企业内部缺乏多元利益主体的制衡。

2、国有资产管理体制不够完善。虽然，国有资产管理模式有“三个层次”，即国资委、各开发公司、集团公司以及所属子公司，但对国有资本出资人的地位，国有资产授权后的运行、监管等认识有偏差，缺少必要的手段和措施。

3、对国有资产经营者缺乏激励机制。这主要表现在二个方面：一是部分企业只规定年薪，没有激励机制；二是在一些企业即使有一定的激励措施，也不是很明显、很科学的，经营者的业绩与个人的经济利益不相对应。

4、国有企业内部监督不力。企业董事长、总经理、监事都由上级党组织任命，且董事会与经理人员较多重叠，造成“内部人控制”，法人治理的权力制衡难以形成。监事会形同虚设，外派监事没有明确的职权，且不熟悉企业情况难以监督。

5、法人治理结构不完善。在实践中，由于董事长是“法定代表人”，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会通常都受制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理，使经营层内部的权力失去了有效的制衡。监事会不仅不能有效地发挥监督功能，而且常常出现主体错位，被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。

6、企业党组织与法人治理结构的关系不明。许多企业党委书记兼董事长，或兼总经理，直接参与企业决策，或直接参与企业经营，客观上使其身份具有两重性，不仅从法人治理要求看，公司权力高度重合有悖于现代企业制度，而且在具体工作中，造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。

二、关于国有企业公司治理结构改革的基本框架

国有企业公司治理结构根据国有独资企业和国有控股企业的不同特点及治理要求，可以选择不同的模式。

框架一，国有控股公司法人治理不设监事会

1、依据及其条件

董事会分成独立董事和执行董事，独立董事负有对执行董事（内部董事）、经理层的监督职能。其条件是强化独立董事，发挥独立董事作用。

公司治理各组织机构相互间的关系是。股东会通过信任委托关系将公司的法人财产交给董事会托管，即将公司法人的权力都交由董事会执行；董事会通过委托代理关系任命经理层，经理层作为公司执行机构处理企业的日常事务，包括生产、营销、投资等；董事会由独立董事、执行董事组成，独立董事负责对企业执行层的监督和管理。

2、运行方式

（1）股东会是公司最高权力机关，用一股一票表决的形式形成决议，委托董事会实施。

（2）董事会是公司日常经营的决策者，行使对公司的控制权。董事会必须经股东会选举产生。董事会分独立董事和执行董事，独立董事由出资方代表、法律顾问、会计师等专家、学者组成。独立董事的人数要在董事会中超过1/2以上。

（3）董事会以会议形式形成决定，集体行使职能。下设高层管理提名委员会、薪酬委员会、审计委员会，这些专业委员会都由独立董事控制，独立董事可以全部或部分担任这些专业委员会的委员。

（4）董事长人选，先由董事会中选举产生候选人，同级党委负责审核，并报上级党组织同意形成正式人选，最后由国有资产管理委员会任命。

（5）企业经理层具体执行董事会作出的经营决策。总经理人选由董事会按1：2比例负责推荐，或市场招聘，或内部产生，同级党委负责审核，并将符合条件的人选交董事会，由董事长聘任；副经理及企业中层管理人员由总经理聘任，同级党组织负责把关，聘任期限应小于总经理任期。

框架二，国有独资公司法人治理不设董事会

1、依据及其条件

国有独资公司“一股独大”，原来的董事会其实是政府管理职能的延伸，不妨将国有独资企业作为一种特例，参照德国法人治理模式，不设董事会，由国资委直接授权经理班子经营国有资产，其条件是做实做强监事会，发挥监事会作用。

国有独资公司法人治理结构主要有监事会和经理班子，最高权力机构是国有资产管理委员会。国资委将国有资产以委托的方式直接授权经理班子运行，并派出监事成员对其运行过程和运行结果进行监督管理。监事会中由一定比例的职工理事会代表，作为国有独资企业职工参与民主管理的重要形式。

②监事会既不受命于董事会，也不受命于经理层。其主要职责是监督董事会和经理班子在经济运作中的经济行为，是否符合公司章程，是否符合国家的法律、法规和政策。包括董事会成员、经理班子是否有损害企业、损害国家利益的违法行为。监事会对企业的经济行为负责。

③监事会不具有直接的“制动权”，只是行使经济活动的监督权，这种监督的有效性主要是通过出资者或股东大会来制止或抗衡决策层、执行层重大决策失误，直至追求法律责任。

我国的国企改革和对外开放已进入了新的发展阶段，进一步完善法人治理结构要以党的十六大精神为指导，坚持市场化、法制化、国际化的发展方向，把提高区域综合竞争力和企业参与国际竞争为重要的发展战略，继续深化国有资产管理体制改革，促进经济建设各项任务的完成。