《造林司关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知》

造林司关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知

林业碳汇国际法规则的谈判及我国的应对

曾文革/陈娟丽

2011-09-0817：13：05

来源：国际经济法网2011-07-24

作者简介。曾文革，男，（1966-），重庆大学法学院副院长，教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向为国际环境法、国际经济法。

陈娟丽（1982-），女，重庆大学法学院博士生。（重庆市沙坪坝区400045）内容提要：林业碳汇国际规则的谈判在应对气候变化的国际背景下经历了较为复杂的过程，目前在造林再造林cdm项目方面取得一些成果，但其他方面仍有不足。近期林业碳汇的谈判重点主要集中在资金、技术、额外性、非持久性和redd+等问题上。我们应该正确把握林业碳汇国际法规则谈判的发展趋势，以发展中国家的立场积极参与谈判，掌握话语权，以维护我国在气候变化问题上的国家利益，同时确保中国林业碳汇的健康发展。

关键词：林业碳汇；国际法规则；国际谈判；应对策略

林业碳汇通过发挥森林生态系统吸收和储存大气中二氧化碳的功能，对降低大气中温室气体浓度有着重要作用，因此森林生态系统的碳汇功能的促进成为近年气候变化领域的重要议题。为了使我国在林业碳汇国际法规则的谈判方面掌握更多的主动权，需要对其国际背景、国际法基础、谈判的焦点和局限，以及国际规则谈判应对等问题进行深入细致的法学研究。

一、林业碳汇国际法规则谈判的背景和阶段性成果

在复杂的国际背景和利益关系下，气候变化的国际谈判形成了一系列林业碳汇国际法规则谈判的法律基础和阶段性成果。对这些背景和阶段性成果的分析对我国应对气候变化活动有着重要的引导意义。

（一）谈判背后的国际政治关系及利益冲突在包含林业碳汇谈判的气候变化国际谈判中，世界各国都认识到必须开展广泛的国际合作来保护环境，但发达国家和发展中国家的不同发展水平，以及气候变化问题的特殊性，决定了各国无法形成完全一致的减排进程。发达国家需要更加严格的环境保护政策，在维护其经济领先地位的前提下推进减排议题，同时又借因对气候变化之名向发展中国家施加压力，要求发展中大国与发达国家承担相同的、强制性的减排义务，限制其经济发展；发展中国家则始终强调“共同但有区别的责任原则”，要求发达国家切实履行有法律约束力的减排义务，同时注重在应对气候变化的同时不影响发展步伐，强调实质公平地适当承担减排责任。随着后京都时代的到来，承担减排将成为所有国家的法律义务，发展中国家国内经济发展和减排温室气体措施的矛盾将尖锐化，必将需要低碳经济和先进环保技术来应对。因此，林业碳汇国际法规则的谈判必然受到国际政治关系和利益冲突的影响。

（二）林业碳汇国际法规则谈判的阶段性成果

林业碳汇谈判是气候变化谈判的重要组成部分，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的历届缔约方大会达成了多个与林业碳汇相关的决定、报告和指南，①它们构成了林业碳汇国际法规则的主体，截止目前谈判达成了三类阶段性成果。

1.林业碳汇的概念和项目种类

《公约》第4次缔约方大会（1998年）最早提到了林业碳汇问题。此次大会第9号决定《土地利用、土地利用变化和林业》，在政府间气候变化专门委员会完成专题报告和附属咨询机构第八次会议提交的报告建议下，将在《议定书》缔约方大会上，作出一份涉及农业土壤、土地利用变化和林业活动类别中温室其气体的源排放和汇清除的情况的规则和指南，并要求发展中国家应广泛参与到上述活动中。2001年在德国波恩召开的气候变化大会上达成了这项决定，首次明确了林业碳汇的相关概念和种类。根据2001年波恩协议的《关于土地使用、土地使用的变化和林业的决定》（land-use，land-usechangeandforestry，缩写lulucf），林业碳汇是指将造林和再造林、森林管理、以及减少毁林和森林退化等活动纳入国际碳贸易过程中，以降低大气中的二氧化碳等温室气体浓度为目标，进行的一系列的制定政策、综合管理和国际碳交易等的活动和机制。林业碳汇的项目种类根据lulucf，可以分为造林再造林项目、减少毁林和森林退化的排放项目以及森林管理项目。其中森林管理项目还未列入谈判议程。

2.作为清洁发展机制的造林再造林项目

造林再造林项目的具体运行模式和程序的规定比较完善。《公约》第6次缔约方大会上达成的《波恩政治协议》和第5/cp.6号决定lulucf，《公约》第7次缔约方大会达成的《马拉喀什协定》、《土地使用、土地使用的变化和林业》、《第十二条确定的清洁发展机制的方式和程序》等9项决定，第9次缔约方大会通过的《cdm下的造林再造林碳汇项目模式和程序》及附件等3项决定，以及第10次缔约方大会通过的《关于cdm下简化的小规模造林再造林碳汇项目模式和程序的决定》及附件等3项决定，细化了《京都议定书》第十二条，并对其第一承诺期实施作为清洁发展机制（cleandevelopmentmechanism，缩写cdm）的造林和再造林碳汇项目作出了具体规定，补足了简化的小规模造林再造林碳汇项目管理运行的详细规定。

3.鼓励发展中国家减少毁林和森林退化的排放的机制

“减少毁林和森林退化导致的排放”（reducingemissionsfromdeforestationandforestdegradation，缩写redd）从第11次缔约方大会开始成为林业碳汇谈判的热点。

《公约》第13次缔约方大会的《巴厘行动计划》和第2/cp.13号决定《减少发展中国家毁林所致排放量：激励行动的方针》两项决定，将该议题作为减缓措施纳入了“巴厘路线图”，成为当前公约长期合作行动特设工作组的重要组成部分，以及缔约方正式谈判的内容。

第15次哥本哈根缔约方大会的《哥本哈根协议》和《关于发展中国家减少毁林和森林退化所致排放量相关活动、森林保护和可持续管理的作用，以及提高森林碳储量的方法学指导意见》两项决定，确认了减少毁林和森林退化所致排放量的关键作用，强调需要立即设立一个包含redd+的机制，提供激励措施，以期能够调动来自发达国家的资金。同时还为发展中国家缔约方制定了相关活动的指导方针，鼓励项目实施当地的土著人民和地方社区切实参与到监测和报告中，要求有能力的缔约方、政府间气候变化委员会、秘书处做进一步促进工作，要求相关的国际组织、非政府组织和利害关系方等进行有效地合作等。

二、林业碳汇谈判已达成的国际法规则的局限性

林业碳汇国际法规则经过多年的谈判，取得了一定的实质性进展，推动了这一领域的国际法发展和各国实践，但仍存在一些不足有待完善。

（一）部分规则缺乏可操作性，内容过于原则化

有关造林再造林cdm项目的申请资格、如何申请、审批机构、如何审批、具体的方法学等等都比较完善，但对发达国家如何向发展中国家开展造林再造林cdm项目提供资金支持和技术援助却始终没有明确的可依据的国际法规则。同时，关于林业碳汇的价格目前规定不明确，许多发达国家利用这一点打压发展中国家，使国际碳汇交易市场的公平性受到威胁。另外，关于redd+、森林管理、森林生态平衡等方面的规则也都存在操作性不强的问题，这些规定的原则化导致其必将成为日后林业碳汇国际谈判的焦点。

（二）忽视了生物多样性的保护和森林生态系统平衡

林业碳汇活动的开展与森林生态系统及生物多样性保护密切相关。尽管从lulucf开始，许多林业碳汇国际法规则要求林业碳汇活动的开展必须注重生物多样性的保护，但至今没有专门的决定阐明森林管理活动中林业碳汇活动和生物多样性、森林生态系统的关系。森林管理活动对森林生态系统和生物多样性能够产双重影响。比如在选址和树种选择方面，选择在被破坏的林地重新造林，能够防止土地盐碱化和土地侵蚀，重新建造动物栖息地，有利于保护生物多样性；选择在仅适合草本植物、湿地等进行造林活动，必会损害此地原有的生态系统，破坏了生物多样性。选择与当地生态系统相协调的树种种植，有利于保护生物多样性；但为追求生长速度，种植单一品种的转基因速生树种则不利于森林生态系统的保护，尽管种植树木能在短期内防止水土流失，但速生树木的生长需要超量的水分和养分，将会过度消耗资源，长此以往将会加剧土地退化，[1]损害生物多样性和破坏森林生态系统平衡。

（三）缺乏草原等其他有碳汇要素及其与森林碳汇协调的规定

地球上具备碳汇功能的植被除了森林外，还有草原、耕地、牧场等，对森林碳汇起到重要补充作用。尽管森林生态系统产生的碳储量在所有具备碳汇功能的植被系统中所占比重最大，国际碳汇规则也将森林碳汇作为重点进行谈判，但其他植被要素的碳汇功能是不能被森林替代的。以草原为例，我国北方年降雨量低于400mm的地区和南方土壤贫瘠的地区都是草原的主分布区，且适宜人工草场的发展，但却不适合森林的生长；森林生长茂盛的地区通常被草本植物所覆盖，更好地固定森林土壤和涵养森林必须的水分；草本植物的腐败物和食草动物的粪便都是森林的养分供给来源。[2]因此，草原植被不仅固碳成本低廉，还能保障森林生长的土壤的良性循环，使森林及其土壤的固碳功能得到有效发挥。目前没有专项决定关于如何协调森林碳汇和其他碳汇植被的关系，关于林业碳汇的国际法规则中也未提及草原、耕地、牧场等碳汇要素的地位或作用，忽视了其他植被的碳汇作用。

参考文献：

[1]范铭超.鱼与熊掌，可得兼乎——气候变化国际法制下森林碳汇与生物多样性的矛盾与协调[j].前沿，2010（1）：91-97.[2]刘加文.应对全球气候变化决不能忽视草原的重大作用[j].草地学报，2010，18（1）：1-4.[3]张久荣.木材利用与气候变化[j].木材工业，2008，22（2）：1-4.[4]武曙红，张小全.cdm林业碳汇项目的非持久性风险分析[j].林业科学，2007，43（8）：123-126.[5]常旭旻.国际间签署协定以削减森林退化致温室气体排放[eb/ol].http：//www.xiexiebang.com/cn/newsinfo.asp。newsid=24290，中国气候变化信息网，2010-06-20.[6]李怒云，杨炎朝，陈叙图.发展碳汇林业应对气候变化——中国碳汇林业的实践与管理[j].中国水土保持科学，2010，8（1）：13-16.[7]毕欣欣，李玉娥，高清竹，万运帆，秦晓波.减少发展中国家毁林及森林退化排放（redd）的各方观点及对策建议[j].气候变化研究进展，2010，6（1）：65-69.

本文为教育部人文社会科学规划基金项目《我国应对全球气候变化能力建设的法制保障》（编号08ja820046）阶段性研究成果。