《探讨新农村建设中的农业保险问题》

探讨新农村建设中的农业保险问题

新农村建设与农业保险

农业保险作为一种专业化、市场化的风险管理机制，在促进农业发展，增加农民收入，搞活农村经济，维护农村社会稳定等方面有着不可替代的作用。农业保险不仅与新农村建设息息相关，而且还有重要的助推作用。

一、我国农业保险发展现状

我国农业保险业务于1982年正式恢复，由于缺乏国家财政资金的支持，主要走商业化的道路，在经历了几年运行之后，不断萎缩。2004年保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，政策性农业保险试点全面铺开，上海安信、吉林安华和黑龙江阳光等农业保险公司相继获批成立，江苏、浙江、四川、内蒙古等省份的农业保险试点工作开始启动。2006年，全国多数省市区采取多种模式和渠道发展政策性农业保险业务。2007年，中央财政注入10亿元资金于首批被列为中央财政政策性农业保险的试点的内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川六个省区。2008年中央财政安排60.5亿元健全农业保险保费补贴制度，这一数字比2007年增加近两倍。尽管政策性农业保险试点工作取得了显著成效，但目前仍是处于起步和试点阶段，险种不足、覆盖面不广的问题突出，正式制度的创建问题并没有解决。

（一）新农村建设面临的难点

1、自然灾害频发，分散风险能力差。我国是世界上农业自然灾害比较严重的国家之一，灾害种类多、受灾面积广、成灾比例高，每年的洪涝、台风、旱灾、风雹、雪灾、虫灾、低温、冷冻、山体滑坡和泥石流等自然灾害都有不同程度的发生。民政部国家减灾中心截至８月１５日的统计表明，今年我国正在遭受自２００１年以来最严重的自然灾害损失，目前已有“３.１６亿多人受灾，死亡２００６人，农作物受灾面积近5.4亿亩，绝收面积6600万亩；倒塌房屋近153万间，损坏房屋410多万间，直接经济损失近１６００亿元人民币。

2、农业基础薄弱，生产力水平低。我国耕地面积18.31亿亩，不到世界耕地的9%，需要养活的人口是世界人口的21%的。虽然我国农村经济有了长足的发展，但总的看农业基础仍然很薄弱。农业抵御自然灾害的能力不强，农业综合生产能力不高，人均占有的粮食、肉类还不到发达国家的一半，农产品市场面临着国际竞争的巨大挑战；农民收入水平低，城乡居民收入拉大，1994年城乡居民收入比为2.86：1，2005年为3.22：1；文教卫生等事业发展滞后，上学难、看病难等问题还相当突出；农村富余劳动力转移压力加大，农民医疗、养老等社会保障不健全，农村贫困人口基本生活保障还不普遍。

从以上两个方面看，新农村建设面临着农业风险集中、农业损失严重、分散风险能力低、社会保障能力弱的困难。所以说，新农村建设中的许多问题需要农业保险来化解，新农村建设中的许多工作需要农业保险来助推。

（二）我国农业保险的探索和实践

我国农业保险已有70多的历史，历经建国前20年的小范围试办、50年代农业保险的兴起和停办、80年代前期的恢复和试办。从1982年以来，我国农业保险经历了一个曲折的发展过程。1982——1992年呈上升趋势，1992年农业保费收入8.17亿元，占保费总收入的2.16%。保险深度为0.14%，密度为0.96%。1992——2004年呈下降趋势，2002年农业保费收入5亿元，占保费总收入的0.16%，保险深度和密度分别降至0.03%、0.64%；2004年，我国农业保险保费收入仅3.96亿元，全国2.3亿农户，户均保费不足2元。从2004年开始，保监会遵循“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，按照“总体规划、阶段部署、抓好试点、逐步推进”的工作方针，在黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、四川、江苏、辽宁等地进行农业保险试点，组织筹建了多种农业保险组织，为建立具有中国特色的农业保险模式进行了有益探索。其中阳光、安华、安信等专业农业保险公司都取得了较好的业绩和成功的经验，极大地促进了当地农村经济的发展和农民生活水平的提高。2005年，我国农业保险保费收入达7.5亿元，同比增长89%。其中，种植业保险保费收入6.7亿元，同比增长92%；养殖业保险保费收入0.8亿元，同比增长80.2%。

1农业保险覆盖了超过4000万亩粮食作物，超过1.1亿头家禽和牲畜。2006年第一季度，农业保险保费收入达8400万元，比上年同期增长25%，继续保持着良好的发展势头。

总结以上正反两个方面的经验，我们认为农业保险在新农村建设中具有两个作用、三个功能。两个作用：首先是稳定器的作用。稳定农民基本生活水平，改变了农民“一年受灾，即刻致贫”的现状；稳定农业再生产能力，摆脱了农业“一年受灾，三年难以翻身”的局面；稳定农村小康社会发展，解决了农村“十年致富奔小康，一场灾害全泡汤”的难题。其次是推进器的作用。推进了农业生产集约化、商品化和产业化发展；推进了以养老保险、医疗保险为重点的社会保障体系建设；推进了农村劳动力转移。三个功能：一是经济补偿功能。对自然灾害、意外事故给农民造成的损失，以及农民生活的基本保障，通过农业保险的方式进行补偿。二是资金融通功能。通过农业保险，提高了农民偿贷能力，农业保险在防范农业风险的同时也防范金融风险，从而加快了资金向农村的流入。三是社会管理的功能。农业保险使政府的临时救灾行为转变为经济契约行为，从而促进了市场救灾机制的形成，农业保险将逐步承担起救灾补偿的社会管理功能。

二、助推新农村建设的取向

按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，民主管理”的总体要求，农业保险在助推新农村建设的取向上，应该紧紧把握好以下三个基本点：

（一）在助推的内容上，要积极稳步推进政策性农业保险。农业是自然再生产和经济再生产交织在一起的产业，农业保险的标的既有自然属性又有社会属性。从理论上讲，不具有“理想的可保风险条件”，因此农业保险存在着“高风险、高费用、高成本、预期利益有限、需求有限”的特点，违反了保险业“危险分散、大数法则”的原理。从实践上看，我国农业保险的赔付率远远高于安全线。1985～2004年，除两年农业保险实现微利外，18年呈现亏损，累计亏损18.67亿元。20年中，农业保险业务的平均综合赔付率超过120%。所以，助推新农村建设必须首先在重点和难点上进行切入。对农业保险的补贴属于世贸组织规则允许的“绿箱政策”，许多发达国家都把农业保险作为一项支持农业的政策工具。政府通过财政补贴、减免税收等措施支持农业保险的发展，间接实施对当地农业、农户的政策扶持与利益保护。如，美国对农业保险的平均补贴达到保费的50%左右，其中巨灾保险补贴全部保费；日本对早稻、小麦等险种的补贴高达80%。现在，各省对政策性农业保险都非常重视，扶持、补贴的力度不断加大，黑龙江省委在《进一步加快发展县域经济的决定》中突出强调：“积极推进县域保险业发展，扩大农业相互制保险试点范围，支持阳光农业保险公司做强做大；浙江省对列入政策性农业保险产品目录的参保对象给予35%的保费补贴；对水稻补贴为50%。因此，要认真总结各地的经验，积极稳步推进政策性农业保险，改变单

一、事后财政补助的农业救灾模式，探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式，完善巨灾风险转移分担机制，建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。

（二）在助推的形式上，要发展多形式多渠道的农业保险。我国是农业大国，地理位置、气候条件各不相同；灾害种类、成灾因素、损失程度也不相同：产业化、区域化、现代化发展也不平衡，因此农业保险不可能完全照抄照搬、完全套用一种模式，但也不宜过于分散，过于分散不利于合理利用和节约资源，总的原则应该是：切实际、服水土、利监管。我国农业保险之所以跌宕起伏，主要是形式单

一、主体单

一、渠道单一，完全商业化经营。从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看，可将其模式归纳为以下五种形式：（1）美国、加拿大的政府主导模式；（2）日本的政府支持下的相互社模式；（3）前苏联的政府垄断模式；（4）西欧的民办公助模式；（5）亚洲的国家重点选择扶持模式。在借鉴国外农业保险模式、总结我国农业保险经验的基础上，各地对农业保险模式也进行了积极探索，大体可以归纳为以下五种形式：（1）设立专业农业保险公司经营农险业务；（2）由商业保险公司代办政策性农业保险；（3）在地方政府财力允许的情况下，设立由政府兜底的政策性农业保险公司；（4）设立农业相互制保险公司；（5）引进国际上较为成功的外资公司。

（三）在助推的质量上，要不断提高农业保险的服务水平。一是大力搞好产品开发。农业保险是个大概念，不仅仅是种养两业，同时还有财产、人寿、意外、医疗、养老等等，凡是涉农的都应该进入农险范畴。因此，农业保险必须从产品开发入手，扩大助推的范围和领域。产品开发要按照“以市场为核心、以需求为导向、以便利为特色“的产品开发原则，围绕解决“三农”问题的重点、难点，在产品多样化、个性化、差异化、区域化上做文章，以满足不同地区、不同行业、不同人群的需要。二是强化农业保险管理。

2农业保险公司承载着党的惠农政策，担负着解决“三农”问题、保障农村经济发展的历史重任。因此，农业保险公司要不断强化企业管理，大力提高服务质量、保障能力和信誉程度。主要是不断强化计划预算管理、资金资产管理、信息统计管理，特别要不断强化流程管理，加快出单、理赔速度，有效防范风险，不断提高信誉程度。三是加强农业保险监管。一方面是宏观监管。随着农业保险的发展，必然要形成多形式、多层次、多渠道、多主体的农险格局，有些模式要突破原有的监管范围，对此中国保监会应有针对地提出监管办法，争取做到既严格规范、又促进扶持。另一方面是微观监管，主要是企业进行内部监管，强调权责制衡，实行展业、承保与理赔相分离；建立协调一致的风险评估、风险控制和风险转移等综合配套制度；加大对重大经营决策、高风险承保业务和重大赔款支出、未决赔案等重要环节的专项稽核审计工作，并实施责任追究制度、违规处罚制度。要进一步完善大灾准备金制度，按时足额提取大灾准备金，用于平抑大灾风险，同时还可用大灾准备金购买再保险，以进一步化解风险。

三、优化农业保险发展环境

十六大以来，我国的农业保险虽然有了较快的发展，但从总体上讲仍然是起步晚、底子薄、基础差、功能和作用发挥不充分，与新农村建设不相适应。因此，必须注重优化农业保险发展环境，推进农业保险尽快做大做强。

（一）优化领导环境。一是政府要高度重视农业保险工作，切实把它作为金融体系的重要组成部分、作为现代农业的重要组成部分，与新农村建设一同研究、一同部署，制定总体规划，下发指导文件。二是政府要积极参与，积极主导，尽快形成政府、公司、农民三方主体地位的现代农业保险制度，从福利经济学的角度来看，政府的一项重要职责就是增进整个社会的福利。三是政府要加强对农业保险的宣传，提高全社会对农业保险重要作用的认识和参加农业保险的意识；要加强调查研究，积极探索农业强制保险的品种和范围。

（二）优化资金环境。2004年，我国财政支持“三农”资金3000个亿，农民直接受益比重为36%。如果能将一部分资金直接投入到农业保险中，我国农业保险将得到快速发展。因此，建议从停止执行的粮食风险基金中拿出100——200个亿，作为农业保险发展基金，以后每年递增20%。这样，不仅可以缓解粮食生产直补的矛盾和问题，同时还能与粮食生产紧密联系，提高农民粮食生产的积极性，确保国家粮食安全。农业保险发展基金可设在国家农业部，农业部可通过农业保险发展基金指导农业保险发展、调控粮食生产。要鼓励农发行、开发行与农业保险合作，加大对农业保险的支持力度。

（三）优化政策环境。我国农业属于弱质产业，具有投入高、产出低、风险大的特点，这一特点决定了我国农业保险也必须实行财政补贴和减免税费政策。一是保费直接补贴，由国家财政每年按公司保费收入的30%、地方财政15%的比例，通过保险公司直接补贴给农民；二是大灾准备金补贴，国家财政每年按保费收入的10%比例补贴给保险公司，一部分通过保险赔偿的方式再转补给农民，另一部分用于购买再保险，进一步增强风险分散能力；三是业务经费补贴，建议国家财政按保费收入的7%补给农业保险公司。四是免征政策性农业保险的全部税费，降低非政策性农业保险的税费标准。

（四）优化法律环境。各国农业保险发展的实践表明，农业保险法是农业保险发展的制度保证。我国从1982年恢复办理农业保险业务以来，农业保险经历了20多年的发展，但至今还没有专门的农业保险法或相关的农业保险条例，从而导致农业保险法律地位不明确。对此，国家要组织有关部门和专家、学者进行考察调研、总结经验、征求意见，尽快拿出有关农业保险方面的法律。一是应该明确政府的主导地位，政府在农业保险中有那些职能和作用都应该明确，以防止政府在支持农业保险上的缺失。二是应该明确农业保险的地位和作用，以及农业保险的指导思想、基本原则和经营主体。三是应该明确农业保险条款的核定、税收减免政策、财政补贴方式、建立农业保险风险基金等。四是应该明确对规模经营的农产、农业产业龙头企业实行强制保险，通过立法的形式，在适度的范围内强制创造需求。

二、部分省市农业保险试点的经验与问题

（一）农业保险试点模式及经验

1、“以险养险”的大农险模式

保险公司不但经营农业保险，而且经营农民健康保险、农民财产保险、农村住房保险等一系列事关“三

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