《城乡建设用地增减挂钩政策探析》

城乡建设用地增减挂钩政策探析

摘要。本文通过对城乡建设用地增减挂钩政策分析，阐述了增减挂钩政策的意义，通过深入分析增减挂钩政策实际实施过程出现的问题和不足、农村和农民权益保障问题，提出在增减挂钩项目实施过程中，做好增减挂钩与土地整治、集体建设用地流转的衔接应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。

关键词：城乡建设用地增减挂钩探析

城乡建设用地增减挂钩是国土资源部为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004]28号），推进土地节约集约利用，促进城乡统筹发展，缓解当前“保增长、保红线”的“双保”压力，实施的一项新尝试、新举措。通过几年来城乡建设用地增减挂钩试点工作在各地的开展、推进，有效促进了耕地保护，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些新问题、新情况。

1.城乡建设用地增减挂钩政策分析

城乡建设用地增减挂钩工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于城镇化进程的快速推进及经济的快速发展，目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：

为城镇建设用地寻找空间，为经济发展破解土地瓶颈问题。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿用地整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方城镇化及经济发展的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是为了增加城镇建设用地指标。

我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面。一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求；三是解决城镇化进程的快速推进及经济的快速发展过程中城镇建设用地指标普遍紧张的突出问题[1]。

农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。

农村居民点整理的潜力来自下面几个方面。①农村宅基地超国家规定标准面积形成的潜力，现在农村宅基地的使用面积一般都超过国家规定面积；②废弃建筑物压占土地形成的潜力，村内存在大量的空闲、废弃房屋、闲置房屋；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地、闲散地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤农村一户多宅的现象也存在；⑥部分村庄搬迁而形成的整理潜力[1]。

从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，非常复杂，因而必然就有很多的利弊问题。

2.城乡建设用地增减挂钩政策的意义

2.1有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件[2]。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。

2.2规范促进我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程

通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题，促进我国农村城镇化进程。

2.3缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间

4.3由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视农民的意愿。农民祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态、特定的生活生产习惯，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是否有利以后农民的生产生活，是应该充分考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。

5.结语

综上所述，在增减挂钩项目实施过程中，要加强增减挂钩试点的宣传引导，实施增减挂钩政策差别化管理，加快完善增减挂钩制度，做好增减挂钩与土地整治、集体建设用地流转的衔接应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。