《人防办工程产权调研报告》

人防办工程产权调研报告

随着社会主义市场经济日益完善，特别是城市化建设对人防工程需求量的急剧增加，人防工程作为一种特殊的潜在商品，迫切需要进入市场认可，通过市场化来运作。因此，明确人防工程产权制度已成为刻不容缓的需要。

一、人防工程产权制度不明晰，制约了人防建设的可持续发展

进入二十一世纪，我国经济进入了快速发展的新经济时代，同样也给人防建设事业带来了发展机遇，随着城市化建设的大规模推进，土地资源日益稀缺，地下空间被大规模地开发利用，在十五、**期间人防工程竣工面积成几何的倍数成倍增长，也展示了我国防空事业的巨大成果，但是，令人担忧的人防工程产权制度问题困扰和制约着人防建设的可持续发展。无论是法理上，还是人防实践上，都没有明确人防工程产权界定，严重制约了广大投资主体建设人防工程的积极性，也给人防工程的维护管理带来了隐患。

1.人防工程产权不明晰，将失去社会主义市场经济带来的发展机遇。《中华人民共和国人民防空法》在总则第5条规定：“国家鼓励、支持企事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。投资者在人防工程竣工后，由于不能办理人防工程产权登记，投资者有使用权、租赁权，却没有所有权、转让权和抵押权。而由人防主管部门投资建设的人防工程，因没有产权证、土地证无法作为国有资产进行登记。国家鼓励人防工程实现多元化投资，吸引社会力量建设，其目的是合理利用和开发地下空间，修建一批平时用得上、战时能防空的地下人防工程，由于产权不明晰，投资者只有投资建设的义务，未能享受投资收益，投资者在人防工程建设上无法实现保值增值的功能，挫伤了投资者的积极性，影响了地下空间开发和人防工程建设的可持续发展。

2.人防工程产权不明晰，使竣工人防工程因管理跟不上导致工程防护性能丧失。现有的人防工程中，许多开发商，在完成项目开发后，直接将人防工程移交给物业公司，平时的维护、维修由物业来承担。由于物业公司因维护资金不到位，管理跟不上，许多人防工程长期处于无人管的局面。有的投资人防工程的出资人，在取得人防使用权后，出租给经营者，租赁方为了追求利益最大化，忽视对人防工程的日常维护、维修与管理，甚至出现为了平时使用方便，不顾人防工程的防护功能要求，擅自拆除人防工程的设备与设施，在人防密闭墙上随意开孔拙洞。从而使这些人防工程失去了人防工程设计、施工时的战时防护性能。

二、从实际出发，探索建立人防产权制度的有效途径

在国家上位法还不明朗、没有明确人防工程产权的情况下，各地在对人防工程的建设、管理、使用的多年实践中，逐步摸索出人防工程建设管理的路子，将人防工程维护管理纳入了人防主管部门的监督和管理下，实行了有效的行政监管，做到每个工程都落实管理责任制，每年实行人防工程年检。

1.加快人防工程产权制度立法，进一步理清产权及其延伸的各种关系。通过对人民防空法的修改，明确规定人防工程产权归属，特别是“结建”防空地下室的权属。明确规定人防工程产权所有者的责任和义务，同时必须明确人防工程无论产权是谁，战时必须无条件服从国家统一征用的规定。着眼人防建设与城市建设相结合，制定完善人防工程管理法规，明确人防工程的所有权和使用权是迫在眉睫，以法律的力量支持人防部门的产权主体地位，是当前从根本上解决人防工程产权问题的最佳选择和必然选择。

2.尽快推出平战转换备用金制度，重点解决“结建”防空地下室战时功能转换资金流失问题。在和平时期，为充分发挥防空地下室的社会和经济效益，可以允许不按战时技术标准建造和配备设备，但必须采取得力措施，保证在需要时能快速有效得到平战转换。于是，平战转换备用金制度应运而生。建立平战转换备用金制度，看上去与明晰防空地下室产权没有直接的关系，但实际上平战转换是以产权制度为前提的，只有在明晰了“结建”防空地下室产权之后，才能顺理成章的解决平战转换的问题。

3.建立“结建”防空地下室维修基金，完善日常维护管理的监管机制。在对“结建”防空地下室的产权没有定论，而使用权被投资方事实占有的情况下，人防部门应按照履行对“结建”防空地下室日常维护管理进行监督检查法定职责的要求，创造性地开展工作，大胆建立维修基金，由人防主管部门统一征收，所得资金全部用于维护防空地下室的战备功能。维修基金标准应由省级人防主管部门会同省财政、物价等主管部门测算后制定。维修基金征收的对象主要是取得实际使用权的投资方。建立“结建”防空地下室维修基金，是对“结建”防空地下室在产权无法界定的情况下的权宜之计，是对现阶段维护管理制度的补充，有利于保证“结建”防空地下室维护管理不缺位，制度不虚设，有利于确保人防工程的正常使用和有效管理。这是值得一试的措施。