《公共责任与审计职责的确立探索》

公共责任与审计职责的确立探索

【摘要】公共责任的范围及其扩展决定着政府审计职责中的事项范围及其调整，公共责任的要求及其发展决定着政府审计职责中的目标层次及提高，公共责任的民主性质决定着政府审计职责中的报告要求及提高。

【关键词】公共责任；政府审计；职责

公共责任（publicaccountability），也称公共经济责任、公共受托经济责任、公共会计责任，是指政府及其各部门对公共资产的管理和使用责任。政府审计职责是得到法律确认的审计机关承担的任务和责任，也可以理解为得到法律确认的审计机关所拥有的事权。它包括审计事项范围、审计目标层次和审计报告要求三个方面的内容。

现代政府审计是适应监督公共责任的需要而产生的，公共责任关系是现代政府审计存在的客观基础，因此，它对政府审计的影响就是全面的，当然它也深刻地影响着政府审计职责的确定。公共责任决定了政府审计的基本职责就是对公共资产的管理、使用者所承担的公共责任进行监督和报告；界定政府审计职责范围的基本标准就是公共资产所涉及的领域。具体来说，公共责任对政府审计职责的影响主要表现为以下几个方面。

一、公共责任的范围及其扩展决定着政府审计职责中的事项范围及其调整

政府审计产生和发展的初期，公共财产的管理和使用主要是各级政府官员，公共财产主要取自于公民的税捐，主要用于国家机器的运行，公共责任的范围主要是财政收支事项，因此，早期政府审计职责的事项范围主要是政府财政收支事项，财政审计成了政府审计职责中最早的、基本的和“永恒的”审计事项。例如，英国于1866年6月28日颁布了著名的《国库与审计部门法》（exchequerandauditdepartmentact），开创了近代政府审计成文法的先例，但对公共账目委员会的职责只规定了三项：对国库日常收支的控制、审查；对财政拨款账户的审计；对拨款账户之外的账户的审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。1789年，美国国会通过了设立财政部决议，规定财政部设立审计官，负责审计政府各机构报送的会计账簿（魏礼江，1998）。

随着社会经济的发展，政府参与国民经济的领域越来越广泛和深入，进入20世纪后，西方主要国家的政府开始直接创办一些公营企业，并向私营企业投资参股，甚至向一些非政府单位提供资助，公共资产的运用范围扩大了，承担公共责任的单位和人员也扩大了，涉及公共责任的经济事项增加了。换句话说，需要接受政府审计的单位和事项增加了，审计职责的事项范围扩大了。

1921年英国修改的《国库与审计部门法》，将公共账目委员会的职责增加到五条：拨款账目的检查；税收收入账目的检查；其他现金账目的检查；证券和库存物资账目的检查；商业等行业账目的准备和检查。1945年美国国会通过了《政府公司控制法》，要求审计总署聘请职业审计师，运用民间审计技术，对政府公营公司进行年度审计（魏礼江，1998）。

现在，许多国家的政府审计机关都已将政府审计的职责范围扩大到公营企业、由政府投资的私营企业和受政府资助的单位。

1983年英国又对《国库和审计部门法》的某些条款作了补充和删除，并颁布《国家审计法》，明确提出建立隶属议会下院的国家审计署（nationalauditoffice，nao），并把nao的职责范围扩大到下列五个方面：其一，要求按照1866年《国库与审计部门法》规定准备拨款账目的任何政府部门；其二，要求按照《1977年国家公共医疗卫生服务法》和《1978年国家公共医疗卫生服务（苏格兰）法》规定记账的任何团体；其三，因任何法律设定（包括本法通过以后的法律设定），其会计账目应被主计审计长检查或鉴证，或者愿意对主计审计长的检查开放的任何其他管理机构或团体；其四，任何不属于主要由公共基金支持的其他团体以外的单位与王国大臣之间达成的协议（本法通过之前或之后达成的协议）；或者愿意接受主计审计长的检查的任何管理机构和团体，其会计账目应被主计审计长检查或鉴定；其五，主计审计长有理由相信在任何财政年度内一半以上的收入来自公共基金的任何管理机构或团体（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。

最高审计机关国际组织1986年通过的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中提出：“在公营企业中，拥有大量的国家资金、政府投资和其他资源，须有充分的公共责任，此项责任只有经过最高审计机关的审计才能得到保证。最高审计机关应当确保将其职责范围扩展到对所有公营企业进行审计，它包括由企业创办的附属机构在内。”该组织1979年通过的《利马宣言——审计规则指南》中明确了最该审计机关有权对有政府投资的私营企业和受政府资助的单位进行审计（魏礼江，1998）。

到了20世纪80年代之后，美国的绩效审计范围进一步拓展到包括对“财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老年化、海湾战争”等一系列财政政策进行评估（雷达，2004）。

二、公共责任的要求及其发展决定着政府审计职责中的目标层次及其提高

［2］魏礼江等.政府审计法律理论与实务［m］.中国审计出版社，1998.

［3］雷达.新公共管理对绩效审计的影响及对我国发展绩效审计的启示［j］.审计研究，2004（2）.

［4］戚啸艳等.中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考［j］.审计研究，2005（6）.