《关于搞好公路建设项目审计的实践探索重点》

关于搞好公路建设项目审计的实践探索重点

搞好县级人大对政府投资建设项目审计

监督的几点思考

——-腾冲县人大财经工委何家胜

为了加强和规范对政府投资建设项目的审计监督，提高审计质量和投资效益，2008年4月2日云南省人民政府第3次常务会议，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、法规，结合云南省实际，通过了《云南省政府投资建设项目审计办法》（云南省政府145号令），其中：第五条“审计机关应当每年向本级人民政府和上一级审计机关报告政府投资建设项目的审计结果，并依法向社会公布审计结果。县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对政府投资建设项目的审计工作报告”。由此可见，加强对工程项目的审计监督和项目经济效益的审计评价已成为国家审计机关面临的一项重要工作任务，同时，也给人大机关对政府投资建设项目审计的审议监督带来了新的挑战。

由于我国公共财政的改革刚处于起步阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境还不够完善，人大对政府投资审计的监督，审计机关对政府投资建设项目审计的实施，在具体实施中特别是在基层的实施过程中必然存在一些尚待完善的问题，需要我们认真加以研究和解决。本文试就此谈几点粗浅的看法。

一、充分认识政府投资建设项目审计的现状、存在问题是搞好人大对政府投资建设项目审计的审议监督前提

（一）审计的现状

1、审计相关法规的缺失

近年来，审计署及各级审计机关先后颁布了政府投资建设项目审计的相关准则和法规，但只是规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，其规定的比较原则、抽象，不能指导审计实践。审计人员在具体工作中如何确定审计的范围与内容仍然感到缺乏依据和标准，对发现大量的建设管理问题如何界定的法律依据还比较模糊。

2、政府投资审计的力量不足

随着政府公共财政投资的不断加大，对投资审计的要求越来越高，审计人员必须具备审计、基本建设财务、建设项目管理、资金管理、工程造价控制、法律、宏观经济等方面的知识和经验，懂得从审计的角度敏锐捕捉问题，运用综合知识，掌握从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力。但目前，审计部门具有这种能力的人员少之又少，具备资质的工程专业人员也严重不足。

3、建设项目审计的手段落后

限于目前审计机关的技术力量和装备水平，无法采取先进的检测手段，因而审计所依赖的工程实施过程的检测资料主要以监理单位提供的资料为主。对工程隐蔽签证不实、虚签、多签工程量的鉴证问题，基本上只能靠审计人员专业知识、经验判断，增大了审计风险。

4.整合审计资源带来的风险。

组织社会中介力量参与政府投资审计，整合审计资源，实践中这种做法正在得到运用，已初步显示成效。由于中介组织的局限性、经济效益性，会给国家审计带来组织风险。

（二）建筑市场中存在的问题

1、建筑市场不够规范，管理体制不明确

建设工程由决策、设计、招标投标、施工、工程竣工结算和决算及评估等阶段组成。现行建设工程项目管理体制名为“三位一体”，实际上存在着各自为政，互不配合，权责不清等问题，形成施工、监理、造价、管理、审计等环节相互脱节，内在有机联系紊乱，严重违背工程建设的内在规律，致使一些项目出现随意增加建设内容，提高建设标准，扩大建设规模等问题。这些建设工程项目未经充分的可行性分析，有的甚至未落实资金，具有极大的随意性和盲目性，造成项目投资的严重损失浪费。

2、招投标不严格按规范执行

招投标不严格按规范执行，如。有些工程发包单位搞“暗箱”操作，不按正常规定进行招标，向投标单位索要回扣、好处费；有的工程在招标前“设局”，招标中“演戏”，进行串标、陪标、买标、漏标等；有的建设单位采取指令发包、人情标、招标变议标、规避招投标等假招标形式，实现由指定投标人中标的违法目的。

3、违反建设程序，导致“三边工程”

建设程序是建设项目客观经济规律的反映，也是建设项目自然规律的要求，必须严格遵守。不少部门跑项目、争资金比较积极，但对前期工作却不够重视。往往为了“搭车”上项目，只好东拼西凑一些没有工作基础的项目开工建设，然后再补做前期工作，许多连初步设计甚至可行性研究报告还没有审批，成为边设计、边报批、边施工的“三边工程”，严重违反基本建设程序。

4、承包合同条款不清，责任不明确

有的工程项目合同格式过于简化，条款不严密，不规范，不完整，存在着许多漏洞，如工程范围比较笼统；人工、材料、机械单价和费率不作详细约定；工期、质量、违约责任不清等。特别是在包干合同中，往往对包干范围、质量要求、调整手续等没有明确设定，结果是包干项目包不死，合同形同虚设，最终还是按实结算，这样也就难以控制工程造价。

二、地方人大对政府投资建设项目审计监督中几个需要解决的问题

（一）人大监督面临政治体制障碍

在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。

从职权侧重的角度来划分，党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。在国家权力运行中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终“监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。

（二）发挥人大监督法赋予的审议、监督职能，督促政府及相关职能部门按相关基本建设法律法规办事，以最大限度地提高政府投资的绩效。

按省政府145号令的要求，督促发展改革、财政、经济、建设等有关行政主管部门，应当将年度内政府投资建设项目的工程投资安排和预计完工项目情况抄送同级审计机关。

发挥人大监督法赋予的职能，建议政府对审计人员的补充、培训、经费的保障，同时督促财政及经济主管部门提高基建财务的管理工作。

人大机关与审计部门一体，要善于综合运用各种监督形式和手段，加大监督力度。每年都确定1-2个事项作为监督的重点工作，运用议案、专题调查，上下联动执法检查，开展评议以及作决议决定等形式和手段，加大监督的力度。

加强跟踪督办，努力为群众多办实事。议题选准后，就锲而不舍，一抓到底。工作中我们不满足于作出决定决议，提出建议意见，而是把监督工作着力点放在跟踪督查上。认真抓好“督办”这一环节，对人大常委会作出的审议意见，决议决定或代表议案意见，采取领导督办，回查反馈，视察评议和跟踪督办等形式，加大监督力度。

总之，搞好人大对国家建设项目审计的监督，要从全面贯彻落实科学发展观，加强对权力的制约和监督，建设廉洁政府、责任政府和法制政府的高度，充分认识投资审计刚起步的现状，同时从提高审计威信的角度，人大机关要支持审计查出问题整改的重要性，督促相关单位把审计提出的各项整改措施落到实处，防止走过场，能立即整改的要立即整改，不能立即整改的要作出计划期限整改，做到事事有结果、件件有落实。综合运用各种监督形式和手段，加大监督力度。运用议案、专题调查，上下联动执法检查，开展评议以及作决议决定等形式和手段，加大监督的力度。人大监督工作的效果，在很大程度上取决于力所能及地为群众办些实事，只有多办实事，才能得到群众的信任和拥护，保证国家财政资金、建设资金真正地用在实处，以最大限度地提高政府投资的绩效，有效地保护干部。