《“把权力关进制度的笼子里”的审计思考》

“把权力关进制度的笼子里”的审计思考

审计工作是对经济行为进行监督的工作，主要职责是主持公道、坚持正义、查处腐败、打击不法，能够起到调整利益、协调关系、促进发展的重要作用。对我们促进依法行政、构建和谐社会有着巨大的作用。国家审计的法定职责就是对权力的制约和监督，基本职能就是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督，无论是财务审计、绩效审计还是管理审计等，都是对国家财政从不同角度实施的监督。同时法律还赋予了审计监督的独立性，即各级审计机关必须不受外界干扰独立行使审计监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价。习总书记提出要“把权力关进制度的笼子里”，通过制度来加强对权力的制约和监督，应该充分发挥审计职能，做好制度笼子的构建者、修善者和守卫者。本文从构建权力的牢笼出发谈四个方面认识。

一、为什么要把权力关进制度的笼子

英国历史学家柯克顿说过，“使人堕落和道德沦丧的一切原因中，权力是最永恒、最活跃的„„从天堂到地狱，只有一步之遥。滥用权力，就是连接这两者的通道”。因此，必须对权力进行有效地监督制约。而制度是一种准则，表现为指导性和制约性，唯有用制度监督、规范、约束权力，才能保证权力不被滥用，保障权力发挥其应有的力量，保护权力的公平公正。

“把权力关进制度的笼子里”是对权力和制度关系的形象概况，也是回归权力本质的必然要求。“把权力关进制度的笼子里”是束缚、也是保护。“关”不是让权力在笼子里僵死或“睡大觉”，而是要让权力恰如其分地发挥作用，实现其取之于民、用之于民、造福于民的价值；是要让掌权之人不专权、不越权、不谋私，不沦为“老虎”“苍蝇”。这是实现廉洁政治的根本，也是取信于民的关键。“把权力关进制度的笼子里”这一科学论述，指出了根治腐败的治本之方，也预示了未来反腐的新格局，即通过制度来加强对权力的制约和监督。

二、权力进行制约和监督的一些思考

对权力的控制需要通过一定的形式和途径，这种途径大体上有两种：一是权力制约，二是权力监督。制约是权力与权力（权利）之间的制约，既包括以权力制约权力，也包括权利制约权力，它是一种内在机制，就像一部机器中的齿轮，互相配合、互相牵制，多为事前、事中制约；而监督既表现为权力监督，也表现为非权力监督，即权利监督，如新闻舆论监督、社会监督、党派监督等，监督与被监督对象之间的力量和地位可以是相等的，也可以是不相等的，多为事后监督。两者从不同的角度对权力进行规则，以确保权力运行的合法性和安全性。建立良性的权力运行机制，审计机关必须从决策和执行等环节加强对权力的监督，在推动民主政治制度和党风廉政建设等方面发挥特殊作用。当前，党风廉政建设和反腐败斗争已成为党和国家的一项重要工作，审计机关作为政府的职能部门，审计作为廉政建设的一个重要手段，应该把对权利的监督当作自己的一项重要职责，充分发挥审计职能，“把权力关进制度的笼子”。这个笼子好比一台爆米花机，把权力关进笼子不妨参考爆米花机原理，中国人为什么认为爆米花机是安全的。第一，机身够结实，铸铁制造；第二，看得清内部压力，透明度好，可根据火候调节；第三，爆米花不能崩太远，只在长条形的布袋内引爆；第四，扳手掌握在操作者手里。这四个条件确保爆米花机是安全的。“关权力的笼子”也应做到这四点：第一，新的笼子够结实吗。第二，几个清官能顶住一批贪官的压力吗。有没有透明度。第三，权力还能到处伸手吗。即政府的归政府市场的归市场能否分得清。第四，扳手是掌握在权力自己手里还是人民手里。

三、当前审计工作中存在的问题审计对权力的制约和监督不是万能的，深刻反思近30年来的审计历程，我们在肯定成绩、看到辉煌的同时，还应当客观地认识到国家审计对权力制约和监督的局限性。

1.体制机制矛盾。现行审计体制中，审计监督主体与被审计监督对象，共处在一个利益主体里，接受同一行政首长的领导。尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等，都依附于地方政府和地方财政，审计机关人员的任免、调动、奖惩，都取决于地方政府官员的态度，从而影响了审计的独立性。所以基层审计机关常常处于一种自我矛盾之中。既要履行审计监督职责，查处违法违规问题，但对某些涉及政府利益的审计事项，又不得不考虑行政首长的“意志”，不得不采取“回避”、“让步”、“消化”的态度，不得不作出“违于法，利于情”的选择。同时，现行的审计报告制度又使审计监督无法深入。按照《审计机关公布审计结果准则》和《审计署结果公告试行办法》的有关规定，审计结果的公告权并不是完全在审计部门。审计机关作为政府的职能部门，每年要按照规定向人大常委会报告对本级预算执行情况及其他财政收支的审计工作报告，从而为人大了解、支持和监督审计工作创造条件，但在审计结果报人大前，审计结果已经报政府并通过了政府的“审计”。所以“同级审”所披露的问题其实属于“自我检查”，问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的。这样，对审计机关来说，尽管它拥有监督资源，但却因缺乏权力“后台”，而难以发挥资源的最大效应。

2.问责机制缺失。审计结果公告后，类似“审计风暴不了了之，条条大鱼安然无恙”的报道多次出现在媒体中，问责制度仅仅停留在安全事故问责的状态下，决策问责制度好像离人们还非常遥远。“决策失误”决不能成为国家资金损失的借口，一项决策失误造成的经济损失，往往损失数额巨大，所以必须追究“失误者”的责任。在审计报告中有不少“屡审屡犯”的例子，问责制度缺失难逃干系。审计机关提供了线索，司法监督应及时跟进，否则审计制约权力必然前功尽弃。

3.审计整改不力。社会各界对审计在权力制约与监督中的作用，期望普遍较高，而面对当前管理体制和行业经济复杂易变的状况，审计机关限于审计人力、审计经费和审计成本等因素制约，难以对审计对象权力的行使范围作更广泛深入的监督与核查，为此难以对领导干部的权力业绩和经济责任作全面评价和界定，有时提出的审计建议缺乏可操作性。而相关机制的缺失、对审计整改工作的认识不足，常常让审计机关忽略了对审计落实整改工作的跟踪监督，使得被审计单位以“故意拖延”、“选择性整改”、“避重就轻”等方式蒙混过关，从而导致审计发现处理的问题“屡查屡犯”。

四、构建审计制度笼子的建议

中共十八大报告提出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”习近平总书记也强调指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”那么，作为审计机关，构建什么样的笼子才能把权力关住，使权力的行使者不敢腐、不能腐、不易腐呢。

1.完善体制机制建设，做好“制度笼子”的构建者。

（1）.依法提高审计监督的惩戒力度，建立不敢腐的惩戒机制。经济学认为，一个有效的惩戒机制，必须是惩罚的力度大，发现次数多的机制，使腐败预期的惩罚远大于腐败预期的收益，形成一种“得不偿失”的机制，才是“不敢腐”的机制。仅仅提高惩戒力度并不足以有效阻止腐败，很多官员通过营私结党，建立权力庇护关系，从而降低腐败被发现、被惩罚的概率。作为审计监督，一方面要大幅度提高惩戒力度，重点关注权力行使与问责追责，另一方面，要通过审计发现、审计分析、审计揭露、审计整改、审计处理、审计公开，促进健全“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的监督机制，真正做到执法必严，违法必究，全面提高审计公信力。（2）.不断强化对权力的制约和监督，建立不能腐的防范机制。大力推进审计信息化建设，通过联网监控，建立预警机制，创建权力运行的审计评价模型和技术环境，通过对多年积累的审计计划项目、结果统计、成果利用等数据资源进行整合，将数字化技术应用到制约和监督权力运行的各个环节之中。探索设立专门机构或专职人员，负责收集纪检、监察、司法等执法机关办理的案件线索，收集媒体报道、网络曝光和人民群众举报的案件线索，收集重点官员的财产信息、财产申报和财产公开情况，加大对权力腐败的监督力度。

（3）.彻底铲除权力腐败的滋生土壤，建立不易腐的保障机制。在重点资金方面，铲除权力腐败的潜规则。重点关注资金拨付、配套、管理和项目实施建设中的情况，深化权力腐败多发环节的审计监督，积极寻找“权力寻租”的潜规则，揭露滥用权力、权钱交易、官商勾结等腐败现象；在重点领域方面，铲除权力腐败的利益圈。重点监督违反法定程序，查处和揭露领导干部利用职权批条子、打招呼、发指令，“钦定”项目权、施工权、采购权等方面的权力腐败；在重点对象方面，铲除权力腐败的联盟。在严格执法方面，铲除权力腐败的空间。审计监督要做到除恶务尽，必须建立与纪检、监察、司法部门的联席会议制度，挖掘腐败线索，定期互通情报，坚持协同办案，做到有案必交；在队伍建设方面，铲除权力腐败的漏洞。打造一个纪律严明的审计铁军，在审计机关内部制定实施严格的内控措施。

2.健全审计问责制度体系，做好”制度笼子”的修缮者。

审计机关作为在第一线的综合经济监督部门，由于工作的综合性，涉及的面较广，因此不仅对单个制度的执行情况，而且对制度体系的执行情况以及执行效果有着非常直观的认识，容易掌握较为全面的信息，从而有利于进行制度完善工作。同时，由于审计机关利益比较独立，不容易被行业利益、部门利益绑架，所以视角较为客观公正，能够摆脱利益的羁绊进行专业判断，从而有利于进行制度变革的设计。另外，审计过程中发现的大案要案以及窝案，背后往往就是制度的失控，审计机关可以利用案件的查处过程来分析制度的合理性以及不足，进而为完善和健全有关制度建言献策。国家审计机关不仅要对政府及公共部门履行其职责的规范性及使用公共资源的流向、效率、效果进行检查和评价，将审计结果向社会公共，而且对于政府的失责要追究责任。国家审计的法定职责就是对权力的制约和监督，而实现审计的权力制约作用的有效途径就是行政问责和落实整改。

（1）.加强行政问责，健全审计问责制度体系，推动问责制的科学、规范、高效运作。“依法审计”的内涵，不仅决定了审计监督的法律地位以及审计评判的法律依据，也决定了审计结果的法定性。因此，实施审计结果问责要从行政问责转向法律问责。法律追究的原则就是坚持谁违法谁担责，加大法律时候惩戒在审计中的介入，能够起到事前威慑作用。此外，实施审计结果问责要从组织问责走向个人问责。确保所有相关责任人应承担的责任都得到追究，才是审计问责制的真正体现；实施审计结果问责还要从行为问责转向后果问责。行为问责是行政问责的前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，而后果问责则应是进一步的纪律追究和法律追究。

（2）.建立审计整改落实工作制度，加强审计整改落实工作。

建立审计整改工作联席会议制度，成立由纪检监察、政工、法制、审计等相关部门组成的审计整改工作小组，定期召开联席会议，形成监督合力；建立审计整改跟踪检查制度，要求审计整改工作小组实时跟踪检查被审计单位的审计整改落实情况；建立审计整改督查制度，将审计整改工作列入督查工作事项，对被审计单位和项目的整改情况及时进行督查，特别是要重点督查违规行为严重、数额巨大及屡审屡犯的单位，以及整改不彻底、不积极和走过场的单位；建立审计整改报告制度，要求被审计单位在规定的时间内报送审计整改结果报告至审计整改工作小组和主管部门，审计整改工作小组及时掌握审计整改情况，定期公开审计落实情况；建立审计整改责任问责制度，将审计整改结果纳入对被审计单位目标考核和领导班子落实党风廉政建设考核的重要内容，对因整改不力、落实不到位的责任人员追究责任，对拒绝、拖延整改的被审计单位要从严问责；建立审计整改结果公开化制度，做好廉洁审计公示、审计结果公告的基础上，对审计整改情况进行公开，以公开促整改。

3.充分发挥审计监督作用，做好”制度笼子”的守卫者。如果说权力之间的横向制约是笼子的”纬”，权力公开的社会监督则是”笼子”的”经”——通过权力公开，实现对政府自下而上的监督。编好权力监督的”制度笼子”，是政府信息公开工作的重要功能之一。而随着审计结果公告制度的实行，公众对审计工作的关注程度日益提高，所以提高审计工作的透明度成为当前刻不容缓的一项工作。所谓审计工作的透明化，包括审计工作的过程和结果的透明化.审计工作过程和结果的透明化有助于制度约束下的群体形成共同知识.审计工作的过程和结果的透明化可在客观上传递形成公开信息。信息的接受者在接受到信息的同时，直到每个人都知道。因而形成真正意义上的共同知识，发挥制度应有的效率。首先，要依法进一步地完善审计结果公告制度，推动审计报告公开化。审计报告公开化的基本着眼点在于唤醒公民对公共权力的保护意识，宪法作为审计制度之建立基础，体现的原则是国家审计要维护国家的根本利益，对公众负责。政府权力的根本来源在于人民，对政府最有效的制约是具有权利自我保护意识的公众；其次，要继续加强与有关部门单位、社会各方面的合作、沟通和交流，加强和引导审计宣传，把审计监督与舆论监督、社会监督更有效地结合起来，从而更大程度上发挥对政府自下而上的监督作用；第三，要增强审计工作过程的公开透明度，审计项目的确定、审计工作的进展等都要逐步公开，让审计过程处于社会的监督之下，推动更广大的人民群众作为权利所有者，参与到审计监督中来。

第二篇：把权力关进制度的笼子里把权力关进制度的笼子里

近年来，“表哥”“学酒哥”层出不穷，最近温州某领导让9名下属帮孩子代写作业的事也在各类媒体上炒得沸沸扬扬。我们看到，自由运行的权力往往带来当权者欲望的膨胀，催生不合理的精神和物质需求，最终害人害己，甚至误国误民。十八大报告中直言不讳“腐败可致亡党亡国”，就给我们广大党员干部敲响了拒腐防变、依法履职的警钟。习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”，更注重在实施和落实层面下手，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。有了制度这个“笼子”关着，权力受到制肘，便再也不能四处撒野，让干部在行使权力时做到明明白白，既不乱用也不滥用，既不贪腐也不庸碌。同时也让群众在监督权力时做到有理有据，更让广大纪检干部的工作有章可循，真正有利于反腐倡廉工作的“常”和“长”。

第三篇：把权力关进制度的笼子里把权力关进制度的笼子里

来源：《求是》期号：2013/09作者：李法泉

习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这一重要论述，深刻揭示了制约监督权力的基本路径，凸显了制度建设在规范权力运行、防治腐败中的根本作用，对建设廉洁政治具有重要指导意义。

腐败从根源上说，是权力失去制约和监督导致的权力滥用、以权谋私行为。把权力关进制度的笼子里，就是把权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用。这些年来，我们在用制度监督制约权力方面下了很大功夫，做了不少努力，但离“把权力关进制度的笼子里”的要求还有很大差距。一些权力游离于制度的制约监督之外，违规用权、违反制度现象大量存在，权力滥用、以权谋私问题突出，严重腐败案件时有发生，这些都侵害了群众利益，破坏了社会公平正义，损害了党和政府的形象和公信力。

实践证明，要从根本上铲除腐败滋生的土壤，必须加强对权力运行的制约和监督。从一些地方和领域不正之风和腐败问题屡禁屡发的教训看，有些领导干部为了一己私利不惜损害民族、人民和党的利益，堕落到古人所讥讽的“六朝何事，只成门户私计。”而制约缺失、监督失效，往往使某些干部手中的权力如脱缰的野马恣意而为，成为牟取私利的工具，直至触犯党纪国法，最后踏上不归路。因此，“把权力关进制度的笼子里”，已经成为加强党风廉政建设和反腐败斗争制度建设中的一个重大课题。

邓小平同志曾经尖锐地指出。“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视。”正因为如此，改革开放30多年来，我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作，努力使权力受到监督和制约，使领导干部不犯或少犯错误。尽管如此，制度建设仍然存在不少“蚁穴”，“把权力关进制度的笼子里”还需不断提速。

领导干部的权力是否有效地被“关进制度的笼子里”，核心在于建立起让全体党员干部不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这三个机制实际上就是标本兼治、惩防并举的反腐倡廉体系的制度化标准。尤其是在那些腐败问题多发高发的地方和领域，必须尽快围绕三个机制建设，建立起纲纪严明的制度规范，持之以恒地加以贯彻，严密细致地加以完善，让制度发挥其应有的作用。