《浅谈水库移民后期扶持项目建设的民主化管理》

浅谈水库移民后期扶持项目建设的民主化管理

蔡时岩熊业民

岳阳市君山区移民开发局邮编：414005

2016年9月18日

【摘要】

：本文结合我区移民工作实际，对水库移民后期扶持项目建设实行民主化管理进行了探索，提出了以移民村为单位，充分调动移民群众积极性，自行组织实施移民后期扶持项目，以求充分发挥移民后期扶持项目实施效果，并就建立民主化管理模式提出了构想。

【关键词】

：水库移民；后期扶持项目；民主化管理

随着我国综合国力的不断增强和新农村建设的深入，政府对农村公共建设投入逐年增加，专项逐年增多。但建设的主体变成了政府部门，以代建方式发包建设，投资效率低下。仅存的“一事一议”因制度缺失，往往也以代建方式实施，农民的知情权、参与权、决策权和监管权得不到保证，农民的积极性不高。2008年我省启动水库移民后期项目扶持，在管理方式上，我们面临着代民作主还是由民做主、是官本位还是民本位的选择。作为从事水库移民后期扶持工作的干部，如何在水库移民后期扶持工作特别是移民后期扶持项目管理工作中走出一条新路子，让移民群众最大化享受国家后期扶持政策红利，是我们亟需思考的问题。近年来，我们也尝试着后期扶持项目实行民主化管理，采用村民自建方式，特别是今年，我们在辖区内柳林洲镇永城村实施了道路硬化项目村民自建试点，效果还蛮好的，获得了村民的肯定。由此，水库移民后期扶持项目村民自建模式①确实值得推广，实践出真知，下面就我区水库移民后期扶持项目建设实行民主化管理谈谈我们肤浅的认识和体会。

一、当前水库移民后期扶持项目建设管理现状

按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国1

务院令第471号）总则第五条规定。移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制②。该管理体制在事实上也适用于水库移民后期扶持管理工作。这一管理体制规定较为原则，实践中，按照“县为基础”的管理体制，县级对水库移民后期扶持工作具体如何管理，特别是对越来越多的移民后期扶持项目如何管理，各地都有自己的探索和模式，不一而足。水库移民后期扶持工作有其特殊性。根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）规定，对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年③。对纳入后期扶持范围的移民群众连续扶持20年是一个较为漫长的过程，并且移民后期扶持资金总量有限，主要通过提高省级电网公司在本省（区、市）区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价，提价收入专项用于水库移民后期扶持，以及提高电价形成的增值税增收部分专项用于水库移民后期扶持。这就要求开展移民后期扶持工作，需要建立起科学合理的长效管理机制，对相对有限的移民后期扶持资金在管理使用上尽量做到“好钢用在刀刃上”，让移民资金发挥最大效益。

我区目前国家核定后期扶持移民人口28000人。近三年来，国家、省级下拨我区的大中型水库移民后期扶持节余资金、大中型水库库区基金及其他专项资金，每年在2500万元左右，人均计算约900元左右。在移民后期扶持资金和项目的使用管理上，长期以来，我市采取直补到人和项目扶持两种方式，由县级移民部门作为责任主体，组织对移民后期扶持项目的实施，与财政部门配合，负责直补资金的发放。实践中，县级移民部门通常将移民后期扶持项目安排到移民乡（镇），后期扶持项目实际上由乡（镇）组织实施。乡（镇）组织实施后期扶2

持项目，通常采取包干的形式承包给施工单位实施。这样的项目管理体制，存在以下不足：一是增加了管理成本，移民后期扶持项目通常较小，100万以上的项目很少，项目资金量一般在几万元到几十万元不等，由区到乡（镇）、再由乡（镇）承包给施工单位，管理成本增加。二是责任意识不强，管理不到位。县级移民部门将移民后期扶持项目交乡（镇）实施，县级移民部门对乡（镇）因没有管理权限，在移民后期扶持项目管理上不仅不能管理，相反，为完成年度目标责任，有时还得依赖于乡（镇）抓紧实施。三是乡（镇）在组织实施项目时自主性较大，在缺乏有效监督的情况下随意性也大，项目任意调整变更的情况较多，项目实施效果通常较差，如我区2015年度许市镇许家牌村村内道路硬化项目和良心堡镇河坝项目就是这样，前者项目变更为城镇道路建设白改黑，后者久拖不建。四是移民群众对后期扶持项目建设失去了知情权、参与权和监督权。移民后期扶持资金主要是以移民后期扶持人口数进行预算下拨，但除人均每年600元的直补到人资金外，对移民后期扶持项目，除村委会主要负责同志外，移民群众基本上不知情，有些项目则完全由乡（镇）直接向上级申报，并没有征求村“两委”和移民群众意见。五是移民后期扶持项目承包给施工单位实施，施工单位从中获取一定利润，本来不多的移民后期扶持项目资金作用发挥必然受到影响。六是施工单位与移民群众容易产生矛盾。施工单位通常是一些临时组建的施工队，以盈利为目的，在移民村寨实施项目，移民群众对施工队的做法，对施工质量往往不满，为此难免扯皮。

二、移民后期扶持项目建设民主化管理成效

实践表明，移民后期扶持项目建设民主化管理村民自建与政府部门代建相比，显现出诸多的优越性和强大的生命力，成效显著。

1.杜绝了跑项目争投资，阻断了投资“跑冒滴漏”。省级实行总量调控下的核准备案制，按移民人口、库区类型和贫困度核定县级投资基数，按年度考评结果实行奖惩，县区靠项目实施的绩效争取投资，杜绝了跑项目争投资，降低了行政成本。移民投资直接核准到村，省去中间环节，公开透明，阻断了层层挪用、截留。

2.降低建设成本，提高投资效益。村民自建与发包相比，建设成本一般降低三分之一左右，节省投资构成：就地取材，就地用工，材料费和工资成本降低；省去了承建商的利润（20%左右）、监理费（3%）、招投标费（3%）、承建商管理费和税负等村民自建与政府代建相比，建设成本一般降低50%左右，在比发包节省30%投资的基础上，再节省用地拆迁和非工程费用20%以上。君山区柳林洲镇永城村道路自建造价35万元，其中村民劳务报酬15万元。按自主发包计算，概算投资42万元，节约投资0.17%。按政府代建的基本建设概算投资45万元，村民自建可节约资金10多万元。建设项目由村委会民主推选，从源头上解决了投资的盲目性，项目都是村民最急需的工程，村民自觉落实管护措施，保证工程发挥长期效益。而政府部门代建只重建设，后续管护成为不解难题，再加上有的代建项目尊重民意不够，有的工程建成之日就是废弃之时。

3.移民从劳务中再次受益。农村公共基础设施建设，建筑材料费用比重小，劳务费用比重大，一般占项目总投资的30—60％。君山区柳林洲镇永城村道路自建评估招投标价45万元，村民自建造价35万元。其中就地取材5万元，劳务费15万元，两项合计20万元，占总投资的57%。

4.极大地调动了农民建设家园的积极性。自建机制使农民真正成为新农村建设的主人，建设项目和建设方式选择自己说了算，建设过程民主、公开，项目建设成为自己的事，农民不仅积极参加建设，还主动无偿让地、砍树、拆迁，感人的实例不胜枚举，这与政府代建的征地拆迁困难形成鲜明对照；由于投资清楚明了，农民放心，富裕村民捐资的热情日益增高。

9.建立激励制度。对在项目建设民主化管理中认真履行职责，能够从村集体和移民群众角度考虑问题的党员干部，要积极鼓励和表彰，作为村里的先进典型进行宣传，由村委会给予适当的物质奖励。同时，县、乡两级政府要切实履行服务和监管职责，不能放手不管，要做好移民后期扶持项目的规划指引、技术指导和服务监管。

通过移民后期扶持项目建设民主化管理，可有效解决县区传统的移民后期扶持项目管理方式上存在的种种不足，并能让移民群众充分发挥主人翁精神，也让移民群众转变长期以来存在的“等、靠、要”等不良思想，还能在一定程度上起到预防腐败的作用。通过移民后期扶持项目建设民主化管理，也为移民村的法治化建设、民主化管理打下良好基础，从而充分发挥农村基层群众性自治组织的作用。

[参考文献]①《农村小型公共基础设施村民自建项目审核办事指南》；②《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）;③《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）;④《扶贫移民网》。