《第十六章 结论与对策 – 宁德市环境保护局》

第十六章 结论与对策 – 宁德市环境保护局

第十九章城市生态环境保护

我国的环境保护工作从认识角度上讲，大体上经历了从缺乏环境保护的知识，未能自觉地采取措施保护人类环境，到统一领导环境保护工作，有计划地治理污染；进而把保护环境定为一项基本国策。1973年召开了第一次全国环境保护会议，制定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针。经过10年左右的实践，到1983年底召开的第二次全国环境保护会议时，把环境保护定为我国的一项基本国策，从而为环境保护工作奠定了基础，指明了方向。同时，提出了总战略，即“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展”，以实现“经济效益、社会效益和环境效益的统一”。从中央到地方，各级环境保护管理机构、环境监测系统、科研系统逐步建立了起来，形成了几万人的工作队伍，为发展环境保护事业打下了基础。

第六个五年计划期间，环境保护工作取得了不少成就，概括地说，在立法上、制定标准上、污染防治上以及监督管理上都有新的进展。

一、城市环境保护的基本状况

在防治工业污染方面，国家把防治新污染作为一项战略措施。1981年底，国家计委、国家经委、原国家建委、原国务院环办颁布了《基本建设环境保护管理办法》，坚持新建、扩建、改建的建设项目在建设施工前完成项目的环境影响报告书（表），并且在立项后，做到环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时，抓紧了对老污染的治理。

在城市环境综合整治方面，城市是环境污染的集中地，改善城市环境是一项紧迫的任务。1985年召开了全国城市环境保护工作会议，推动了城市环境综合治理工作。在城市人口迅速增加、能源消耗量增长、工业产值平均每年增长7.8％的情况下，城市环境污染基本控制在“五五”时期的水平，这是一个很大的成绩。

对于城市环境综合整治，在认识上和工作实践中有不同的理解和作法。通常需要集中解决的有3个主要问题：

（1）体制上要合理。在一个城市里，制定城市总体规划是统一的、集中的；但实施规划则是分行业、分部门进行的，这是长期形成的体制。对于城市环境综合整治，必须在纵向、横向上衔接好，在体制上有突破。当前，在城市环境综合整治取得较为显著成绩的地方，都由市政府出面，建立有各方面参加的领导小组，同时设精干而有实权的办事机构，大连、承德、洛阳、马鞍山等城市都如此。

（2）要有可靠的资金渠道。如目前的超标排污收费中80％返回企业，20％留作环保部门使用。那么综合整治的资金从哪里来。可否从返回企业的80％中拿出一定的比例用作综合整治。城市部门是主张的，但企业部门普遍不赞成。从长远来考虑，搞活企业的外部条件之一是所在城市的基础设施、环境条件的好坏，在这方面早作准备，客观上能为企业发展创造条件，城市功能增强了，企业才能更有生机，有更好的经济效益。

（3）要有切实可行的技术路子。城市规划、环境规划都有自己的一定之规。城市环境综合整治，需要城市规划学科与环境学科协同工作，以制定出一个切合实际的环境综合整治规划。这就有一个技术路子问题，内容、目标、程序乃至出什么图纸，用什么指标体系，怎样编说明书等。目前是在作多种多样的探索，但要逐步形成比较规范化的办法，以推动工作的深入开展。

当前环境保护上存在的问题最主要的有两个：

（1）从全国看，局部区域的环境污染有所控制，环境质量有所改善。但从总体来看，环境污染与破坏仍呈发展趋势。有的研究者作了推算：若工业发展速度（以产值计）按每年递增7％，则污染物增长速度在3％左右。因此，不能不引起我们高度的关注。目前的状况也令人担忧：①水体污染突出。年排放废水量，1985年比1981年增加13％，而治理能力赶不上污水增加的速度。据55条河流流经的城市89个监测点的资料，氨氮超标河段占58.5％，亚硝酸盐氮超标占23.9％，挥发性酸超标的占33.3％，悬浮物超标的占41.9％。对31个城市77个水源地的水质监测，污染超标的占44.2％。②大气污染严重。全国城市的降尘和颗粒物全部超标；北方有1/4的城市二氧化硫超标；酸雨区也在逐步扩大。③工业废渣积存量越来越大。年排渣量4亿多吨，而综合利用仅占年排放量的1/4左右。④噪声扰民突出。有各种各样的噪声源，如汽车猛增，城市交通噪声已占噪声源的40％以上。⑤乡镇企业污染在蔓延。仅“三废”排放量已占全国总量的1/5。⑥自然生态环境的破坏令人焦虑。如我国森林资源本来就不丰富，森林覆盖率比世界平均水平低一半，但森林资源破坏十分严重。如按“五五”期间那样的速度砍伐，那么到2000年，森林覆盖率将降到8.3％（现为12％）。我国有万多种高等植物，但已有3000多种处于受威胁或濒临灭绝的境地。至于沙化面积扩大，水土流失增多，自然性的灾害频繁出现等，都说明了自然保护的紧迫性和重要性。

（2）环境监督管理急待加强。①环境法制建设还不健全，仍存在着有法不依、执法不严和无章可循的状况，环境工作者的法治观念和在宣传教育中执法宣传上都需加强。②环境规划工作薄弱。许多地方的环境规划尚未制定；已制定的还没有真正纳入到国民经济、社会发展计划中去实施。③管理机构需要充实、加强，以形成中央到省、市、县，一直到乡、镇的完整管理体系。④环境保护的资金渠道还不够畅通。

二、生态环境保护与城市规划

城市规划、环境保护都有各自的科学领域和工作范围。从近年来环境保护工作发展情况看，至少在以下几个方面是值得城市规划工作借鉴的：

（1）环境保护立法系统化。重视立法执法，才能逐步地走向高效益、高层次的管理。一项事业仅有技术的保障是远远不够的，只有“法治”才能从根本上保证事业健康顺利地发展。环境保护有比较完善的立法体系，除了《环境保护法》这项基本法以外，还有《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》等。一个国家有没有一个比较健全的环境法规体系，是衡量一个国家环境法规建设和环境保护工作发展程度的重要标志。同样我们也可以这样来说，一个国家有没有比较健全的城市规划法规体系，是衡量一个国家城市规划工作发展的重要标志。

（2）积极创造环境保护事业发展的外部条件。任何一项事业的发展都要有相应的人才，都要一定的经费，都要有必不可少的物质条件（房屋、设备、仪器……）。环境保护每干一项工作，都积极物色人才、培养人才，为了强化管理，创建了世界上仅有的一座环境保护干部管理学院，培训各级环保管理干部，使他们除了懂专业，还要会管理。为了适应环保事业的发展，还积极疏通渠道，开辟财源，使相应的机构（科研、报刊、出版、学校、培训基地等）基本上建立了起来，形成了一个比较完整的工作体系。相比之下，城市规划事业的外部条件则差多了。这当中有一个观点——不少教材中、讲课中都强调城市规划有“地方性”特点。实际上，这并不是城市规划工作特有的特点。难道环境保护工作的“地方性”不强么。一项尚不为大多数人所理解的事业，在它的发展中，尤其是起步阶段，如果不强调工作的重要性，并在宏观上加以指导，而却过于强调“地方性”，这样常常会使它难于具备开展工作的充实条件，会使“分散性”冲掉了它的整体性和系统性。